【资本策论】 巴塞尔协议难以应对银行破产风险的负外部性

顾婧 李思远

巴塞尔协议由国际清算银行的巴塞尔委员会制定，是全球银行业监管的核心标准。该协议通过规定银行的资本充足率、风险管理和风险预测工具的使用等监管目标，确保银行具备足够的资本来抵御潜在风险，提高银行应对金融危机的能力，从而维护金融市场的稳定。

巴塞尔协议自问世以来，经过两次大的修订，已经有过三个版本。1988年《巴塞尔协议I》制定，创立了衡量银行稳健运行的资本充足率量化标准，奠定了巴塞尔协议体系的基础；2004年《巴塞尔协议II》出版，形成了银行稳健运行及有效监管的“三大支柱”；2017年《巴塞尔协议III最终方案》公布，进一步提升了资本工具损失吸收能力、增强了风险加权资产计量的审慎性，目前正在被全球银行业监管广泛实施。

巴塞尔协议作为国际银行业监管的重要基石，对全球银行业具有深远影响，在商业银行风险管理中发挥了重要的作用。但是，面对银行破产风险，巴塞尔协议不论是指导思想还是制度措施都有不足。

首先，巴塞尔协议是以私人产品的角度，基于收益-风险的分析框架制定的，其制定的底层逻辑是实现企业利润最大化时的风险控制，银行业作为金融业的重要组成部分，其核心业务是吸收存款、发放贷款和进行金融投资等。这些业务的核心目标是追求利润最大化，即通过有效的资金运作和风险管理，实现银行的盈利增长，但遵循这种利益最大化原则的结果是银行自身享有收益，而让全社会承担风险。巴塞尔协议对于银行风险的监管是内部风险的监管，对于如何避免银行破产后带来的外部风险并无准备。

银行机构提供的某些金融产品服务不仅仅是商业银行与其客户之间的事务，一定意义而言具有公共产品性质。一方面，商业银行提供的存贷款服务、中央银行的准备金服务，整个银行系统提供的清算支付服务以及银行系统为整个社会提供信用秩序，都是一种公共产品的体现。另一方面，商业银行作为金融体系的核心，作为纽带通过资金的流通不仅把金融体系关联起来，而且将整个社会关联起来。商业银行的破产风险极具传染性，会给整个社会带来破坏性冲击。由于上述银行金融产品服务的公共产品性质，银行破产存在巨大的负外部性，如少数存款人对个别问题银行的挤兑可能波及到整个银行系统。这种负外部性会使得金融部门的流动性问题扩散到整个经济体系，日本金融泡沫的破灭对日本经济的打击，以及东南亚金融危机对东南亚经济的拖累就是很好的证明。

其次，巴塞尔协议对流动性风险的控制能力不足。巴塞尔协议主要关注信用风险、市场风险和操作风险，对于流动性风险的计量和监管相对较少和较晚，直到《巴塞尔协议Ⅲ》才明确提出流动性覆盖比率和净稳定融资率等监管指标。在该协议下，虽然资本充足率要求有所提高，但对于中小型银行，其一级资本充足率下限要求可能过低，导致他们难以应付市场风险带来的流动性风险。例如硅谷银行过度依赖短期存款来支持长期投资，这在利率环境变化时容易引发流动性问题，最终导致破产。

例如在1907年美国爆发的严重的银行危机中，一些银行因流动性不足而陷入困境，面对流动性不足带来的恐慌，投资者纷纷抛售股票，企业和经纪公司接连倒闭，面对这种情况财政部束手无策，最终是由J.P.摩根召集所有大银行家以及财政部长筹集资金，并下令发行1亿美元的票据，才解决了资金不足的问题。又如2023年3月美国硅谷银行遭遇破产。在宣布破产的11天以前，硅谷银行CEO、CFO、CMO分别套现跑路，最终是由美国财政部、美联储、美国联邦存款保险公司（FDIC）及时出手才平息了硅谷银行破产风波。以上案例表明，巴塞尔协议旨在银行内部控制风险使其尽量避免破产危机，但并未考虑银行破产后如何处理能够避免让全社会为其买单。

尽管巴塞尔协议的宗旨是建立激励相容的商业银行风险体系，鼓励商业银行按照其风险承担能力来开展业务。但是由于其是基于私人产品属性的机制设计，潜在假设是银行机构可正常开展业务，以此为前提进行风险管理，未曾将银行破产带来的巨大社会损失作为其考量的要素，在流动性风险管理上更多是从保障银行业务能够平稳运行而设计的。因此巴塞尔协议可能无法避免由于其对于银行流动性监管的不足带来的银行在破产后风险在整个经济体系的进一步蔓延，并且其基于私人产品收益-风险分析框架的规则难以应对银行破产后进一步带来的影响全社会的负外部性。鉴于此，对商业银行的风险监管，需要进一步从商业银行的公共产品收益-风险分析的框架来审视其制度安排，特别地应加强商业银行、特别是中小商业银行的流动性风险的管理，做好商业银行流动性风险管理的压力测试，开展穿透式监察，组建银行体系的流动性风险保障基金，降低银行破产带来的负外部性。

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