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美国国内政治左右碳税议题 拜登政府欲说还休

2021-04-29 08:48:03 第一财经日报  冯迪凡 康恺

  碳税和绿色投资刺激的政策组合,将在未来15年使全球GDP增速提升约0.7%。

  为了把气候变化议题拉回政策中心,拜登政府组建了环保“梦之队”,宣布了新的减排计划和与之配套的庞大基础建设计划,但唯独有一个曾被民主党政府钟爱的元素被有意遗漏了:碳税。

  刚刚落幕的领导人气候峰会上,美方内阁官员充分参与了对碳价、取消化石能源补贴、碳边境调节税等一系列问题的讨论,但在正式政策提案中却对碳税和碳价问题避而不谈。

  美国总统气候问题特使克里在碳边境调节税的表态方面颇为反复,也反映了美方目前在该问题上的纠结态度。

  据接受第一财经记者采访的多位专家表示,美欧在碳边境调节税的问题上存在分歧,同时美国国内政治乃至民主党党内政治都在影响该议题的推进。短期看来,美方在推进碳边境调节税方面的可能性较小,而从中长期来看,也不排除美欧联手的可能性。

  中国人民大学国家发展与战略研究院副院长许勤华教授在接受第一财经记者采访时表示,拜登政府上台后,美国重返《巴黎协定》,强调其在全球气候治理上的领导地位和领导角色。美国和欧盟在气候变化方面的合作关系正在加强,致力于通过合作提升美国、欧盟的全球气候领导力和话语权。

  目前,美国政府为了改变既有形象,其行动表现将更为积极。与此前美国民主党政府提出的碳关税提案相比,这次美国政府只会将此事做得更大,要求也会更为严苛。许勤华表示,但由于美国国内利益纠葛较多,推进路径恐怕不会特别顺利。

  美欧为何无法达成共识

  截至27日,欧盟碳排放交易许可(期货价格)欧市尾盘涨0.79%,报47.50欧元,继续创历史新高。

  3月10日,在领导人气候峰会之前,一心推动碳边境调节税的欧盟,就在欧洲议会投票通过了支持设立“碳边界调整机制”的决议,这意味着从2023年起将对欧盟进口的部分商品征收碳关税。

  在气候变化领域深耕多年的里夫金办公室中国主任、环球中国环境协会执行董事吴昌华对第一财经记者表示,欧盟在气候变化方面较有先见之明:在快速变化的时代,欧盟积极创造新规矩,快速在原则上通过了有关气候的法案,熟练使用立法工具,其中包括欧盟在碳边境调节税方面的布置。

  她解释道,一旦这样做,欧盟与美国就会出现矛盾,虽然美方对此多少有些不满,但欧盟一直在坚持布局,这意味着在可持续发展的变革时代,欧盟希望主导包括气候变化在内的大部分规则。

  欧盟的立场得到了来自加拿大英国等国家的支持,但克里在访问欧洲的时候却称,碳边境调节税只是“最后的手段”。

  为何在拜登政府执政后,在气候变化政策方面能重新找回政策共同点的美欧双方,却无法在碳税方面达成共识?

  按照计划,征收碳关税所产生的收益,应在欧盟预算框架下用以帮助实现“欧洲绿色协议”的目标。而为了实现减排目标,拜登政府也急缺资金,实施碳税是一种融资手段。

  目前国际货币基金组织(IMF)就在为碳税背书。IMF总裁格奥尔基耶娃在近期的一次研讨会上表示,碳税和绿色投资刺激的政策组合,将在未来15年使全球GDP增速提升约0.7%,并在2027年之前创造约1200万个新就业岗位。

  格奥尔基耶娃说,IMF一项新的研究表明,如果推出温和、累进性的碳价——起点较低,但此后稳步上调——将有助于该地区各国在未来10年内履行其《巴黎协定》承诺。

  一位在国际机构从事环保行业的资深人士对第一财经记者表示,在碳边境调节税问题上,欧盟估计有希望,但美国短期内恐怕没戏。这一判断有两层意思:第一层,也是最关键的,欧盟已经在16年前建立了一个碳排放交易系统,确立了较为完善的碳定价体系,加拿大等国也是如此。但美方除了在加利福尼亚州建立了一个碳排放交易系统外,并未像欧盟一样具有一个覆盖全经济体的碳排放交易体系,也就无法谈到碳定价问题。

  前述资深人士对第一财经记者表示,第二层意思,在于美国国内政策的“反复折腾”。

  吴昌华也对第一财经记者表示,从1992年《联合国气候变化框架公约》正式开放签字起,美国在气候变化问题上“三进三出”,这让各界理解了美国国内政治制度在气候变化问题上所施加的限制。

  碳税还要看美国国会

  从克里近两个月的发言中可以看出,他在“碳税”问题上的答案反复,较为纠结。

  3月访问欧洲时,克里在碳税问题上的发言较为保守。而在4月初访问印度时,克里表示,虽然没有公开表态,但是美国总统拜登支持碳定价,“拜登总统认为,在某个时候,我们需要找到一种有效确定碳价的方法。”

  “他(拜登)尚未就此作出决定或宣布,但我们都知道,减少排放的最有效方法之一就是对碳定价。”克里说, “我认为,在接下来的几个月里,将会有更多关于我们可以使用的工具的讨论,当然碳市场是一个重要的工具。”

  随后,在领导人气候变化峰会期间,克里进一步表示,拜登正在评估是否实施碳边境调节税,“据我所知,拜登对评估该边界调节机制特别感兴趣。他希望研究此事,了解美国是否需要实施。”

  不过,比起克里,美国其他内阁成员的发言都较为谨慎,而拜登更是没有对此进行公开评论。

  白宫气候顾问吉麦卡锡(Gina McCarthy)表示,拜登“对很多想法持开放态度”,但碳税并不是首选的政策杠杆。

  吴昌华指出了重要的一点,即任何重要的全面立法都需要美国国会的支持。比如,在推动预算计划方面,是否动用预算协调渠道,取决于国会两党的议会区域机制,并要求参议院中50个民主党成员意见一致通过。

  她对第一财经记者表示:“问题是,民主党并非铁板一块。譬如,来自西弗吉尼亚州的参议员曼钦(Joe Manchin)在立场上常常偏向共和党,并非所有民主党的提议他都认同。另外,像民主党内的参议员桑德斯(Bernard Sanders)和众议员奥卡西奥-科尔特斯(Alexandria Ocasio-Cortez)等提倡绿色新政的议员,则认为拜登的计划仍不够充分。”

  类似的,在全面气候立法方面,民主党所需要的关键的第50票,也取决于对碳税没有兴趣的曼钦。

  一个跨党派的解决方案是否彻底不可行呢?有迹象表明,共和党方面也并非全然对此持否定态度。

  代表石油巨头的游说机构美国石油学会(American Petroleum Institute)在今年3月份正式表示,可以为一项“碳价政策”背书,该政策的范围可以在“限额交易制度到碳税”之内。

  而共和党参议员罗姆尼(Mitt Romney)也表示,他对由大油气企业组成的气候领导委员会(Climate Leadership Council)所提到的“碳费”(carbon fee)这一政策提案“感兴趣”。

  另一位来自盛产石油的阿拉斯加州共和党参议员丽莎·默科夫斯基(Lisa Murkowski)则表示,“碳价……应该是讨论的选项之一”。

  不过美国现在的问题是,情况比十多年前更加复杂。在过去,如果一位民主党成员希望支持气候变化议题,通常会支持碳税,就像桑德斯在2016年民主党初选中做的那样。

  但在过去的五年中,民主党内的一部分成员,一直在同碳税保持距离。其原因在于,他们并没有看到碳税为其核心选民带来实际投资或收入的迹象。一些民主党人士认为,正是因为法国政府提高汽油税才引发“黄背心”运动,碳税概念不得人心。

  在2020年的总统竞选中,拜登对支持碳税或其他形式的碳定价问题也持谨慎态度。

  他于2019年6月发布了一项气候计划,呼吁建立一个“执行机制”以限制碳排放。他的助手解释,其中将包括碳价。不过当拜登在大选中进一步详述他的竞选立场时,他的重点是奥卡西奥-科尔特斯式的“绿色新政”,即大规模对新能源产业的支出。

  目前民主党的底线是,人们能从气候政策中获得直接收益。而在众议院和参议院提出的碳税法案中,已融入了美国老百姓(603883,股吧)最喜欢的政策:直接发支票。譬如,参议院多数党党鞭德宾(Dick Durbin)所提交的法案建议,将碳税收入的75%返还给公众,而国会议员泰德·德奇(Ted Deutch)的提案则建议,将全部碳税收入在每月以支票的方式返给个人。

  (记者高雅对本文亦有贡献)

(责任编辑:季丽亚 HN003)
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