金融监管总局“三定”方案的分与合、减与增

揭牌六个月之后，国家金融监管总局“三定”方案正式出炉。

11月10日，中央编办发布国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定（下称“三定方案”），该规定已于10月29日起施行。

从人员配置看，金融监管总局机关行政编制910名（原银保监会机关事业编制925名）。

新领导班子延续了原银保监会“一正四副”的配置，设局长1名，副局长4名；司局级领导职数114名（原银保监会司局级领导职数107名），含首席风险官、首席检查官、首席律师、首席会计师各1名，机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名。

金融监管总局共有27个正司局级内设机构，较原银保监会多1个，虽然数量变化不大，但结构上调整力度较大。

总得来看，金融监管总局通过新增、拆分、合并的方式，新设了金融机构准入司、内审司、科技监管司、行政处罚局、资管机构监管司、机构恢复处置司、稽查局、党建工作局等8个司局机构。此外，多个机构的职能发生了合并及职能扩充。以下是详细情况梳理。

一、新设金融机构准入司、内审司

1.金融机构准入司

三定方案规定，金融机构准入司职责为拟订银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的准入制度，研究结构布局，对机构及其业务范围实行准入管理，审查董事、高级管理人员等任职资格。

此前，机构准入职责散落在各银行、保险监管司局机构，此番专门设立“金融机构准入司”，强化了准入与监管之间的独立性。

金融控股公司监管是金融监管总局新增的职能，此前该职能在央行。国务院机构改革方案明确，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责等划入金融监管总局。

此外，金融机构准入司还审查董事、高级管理人员等任职资格，此前这一职能也分布在各个内设机构，这凸显了董事、高级管理人员对金融机构经营管理的重要性。

2.内审司

内审司（党委巡视工作领导小组办公室）职责为：拟订系统内审和巡视工作制度、办法，监督检查系统贯彻落实有关重大决策部署情况，组织开展系统内审和巡视工作，对发现的问题及责任人提出处理建议，指导、监督、检查系统内审和巡察工作。

内审司的新设体现出巡视地位的上升。

二、拆分新设科技监管司、行政处罚局、机构恢复与处置司、稽查局、党建工作局

1.科技监管司

原银保监会统计信息与风险监测部“承担信息化建设和信息安全以及银行业和保险业机构的信息科技风险监管工作”的职能与信息科技相关，将此职能拆分而出专门设立科技监管司，对金融科技发展过程中可能存在的风险，进一步强化了科技监管。

三定方案规定，科技监管司负责拟订相关信息科技发展规划和信息科技风险监管制度并组织实施。按分工承担网络安全、数据安全、关键信息基础设施监管等工作，推动数字化信息化建设。

金融监管总局的“银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的科技监管，建立科技监管体系，制定科技监管政策，构建监管大数据平台，开展风险监测、分析、评价、预警，充分利用科技手段加强监管、防范风险。”职能即由科技监管司负责。

2.行政处罚局

行政处罚是金融监管总局全面强化机构监管、行为监管等五大监管理念的重要体现，也是管理规范银行保险机构的重要手段。行政处罚局由原银保监会的法规部拆分而来，体现了严监管的态势。

行政处罚局负责承担行政处罚案件审理等工作，提出审理意见，组织听证和集体讨论，送达行政处罚决定并执行。

金融监管总局是国务院直属机构，具有行政主体地位，可以行使行政职能。为更好地行使这一职能，今年9月发布的金融监管总局2023年规章立法工作计划显示，今年将制定《行政处罚裁量权实施办法》。

三定方案明确，金融监督管理总局与公安部、最高人民检察院建立行政执法与刑事司法衔接工作机制，实现案件信息共享、协同办理。

3.机构恢复与处置司、稽查局

原重大风险事件与案件处置局负责拟订银行业和保险业机构违法违规案件调查规则。组织协调银行业和保险业重大、跨区域风险事件和违法违规案件的调查处理。指导、检查银行业和保险业机构的安全保卫工作。

机构恢复与处置司、稽查局则由原银保监会重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）拆分而来。

1）机构恢复与处置司

根据三定方案，机构恢复与处置司负责拟订相关高风险机构风险处置制度、标准、程序，对出现严重风险、难以持续经营的机构开展风险处置等工作。

三定方案显示，金融监管总局按照建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制要求，指导和监督地方金融监管相关业务工作，指导协调地方政府履行相关金融风险处置属地责任。

“机构恢复与处置司”的设立也体现了监管对中小金融机构风险处置已积累了较丰富的经验，已走到常规化、标准化、程序化的阶段，对风险处置将更加得心应手，效率也将更高。

2）稽查局

稽查局负责拟订稽查工作制度。组织对违法违规金融活动相关主体进行调查、取证，提出处理意见；涉嫌犯罪的，提出移送司法机关的建议。指导、检查金融机构安全保卫工作。

国家金融监督管理总局设立稽查总队，作为直属行政机构，正司级，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。稽查总队的编制和领导职数另行规定。

4.党建工作局

党建工作局（党委宣传部）负责承担国家金融监督管理总局党委落实全面从严治党主体责任相关工作。承担系统党的建设工作，指导系统基层党组织建设、党员队伍建设、党风廉政建设和反腐败工作。负责系统党的宣传工作。领导系统统战、群团组织工作。机关党委不再加挂党委宣传部。

党建工作局从原先合一的机构中独立出来，强调了从严治党的重要性。

三、合并新设资管机构监管司

三定方案显示，资管机构监管司负责承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

原银保监会此前主要监管的资管机构包括信托、银行理财、保险资管，职能分别在信托监管部、创新业务监管部、保险资金运用监管部三个部门。也即，该司事实上是上述三个部门合并而来。

四、大型银行监管司、股份制和城市商业银行监管司、财产保险监管司（在保险监管司）为合并而来

1.大型银行监管司

根据方案，大型银行监管司承担政策性银行、开发性银行和国有控股大型商业银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

此前，这些职能分别在政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部，且此次合并后职能减少了准入管理（转入到金融机构准入司）。

2.股份制和城市商业银行监管司

股份制和城市商业银行监管司担全国性股份制商业银行、城市商业银行、民营银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查采取监管措施，开展个案风险处置。

此前这些职能分别在全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部。

3.财产保险监管司（在保险监管司）

财产保险监管司（再保险监管司）。承担财产保险机构、再保险机构、保险中介机构的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

此前，这些职能分别在财产保险监管部（再保险监管部）、保险中介监管部。

五、金融消费者权益保护局、打击非法金融活动局职能扩充

1.金融消费者权益保护局

三定方案规定，金融消费者权益保护局负责拟订金融消费者权益保护发展规划和制度，开展金融消费者教育工作，承担相关金融产品合规性、适当性管理工作，组织调查处理侵害金融消费者合法权益案件，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

三定方案与《党和国家机构改革方案》均明确，金融监督管理总局在银保监会基础上组建，人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责均划入金融监督管理总局。

此外，金融消费者权益保护局职能有较大增加，如新增相关金融产品合规性、适当性管理工作。

三定方案还明确，金融监督管理总局统筹负责金融消费者权益保护，牵头建立金融消费者保护工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制。金融监督管理总局牵头建立统一的金融消费者投诉举报流程和标准体系。金融监督管理总局、人民银行、证监会按分工落实或督促相关机构落实投诉举报处理主体责任，依法查处侵害金融消费者合法权益的行为。

2.打击非法金融活动局

打击非法金融活动局名称没有改变，但职能也有较大扩充。

原打击非法金融活动局负责承担打击取缔擅自设立相关非法金融机构或者变相从事相关法定金融业务的工作。承担非法集资的认定、查处和取缔以及相关组织协调工作。向有关部门移送非法集资案件。开展相关宣传教育、政策解释和业务指导工作。

新打击非法金融活动局负责建立非法金融活动监测预警体系和公开举报渠道，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作，开展相关宣传教育、政策解释和业务指导等工作。

此外，该局对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议。拟订小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。

三定方案还明确，金融监督管理总局牵头建立打击非法金融活动工作协调机制，组织建立非法金融活动监测预警体系，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作。对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，国家金融监督管理总局负责提出相关工作建议，按程序报批后组织实施，并及时采取应急措施。

（文| 余春敏）

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