任泽平：全面放开并鼓励生育刻不容缓 积极应对人口老龄化

文：泽平宏观 任泽平 熊柴

2020年10月，中央“十四五规划”建议明确提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性”。应对人口老龄化上升为国家战略，生育政策面临重大调整。

人口问题事关国家兴衰和民众福祉，是基础性、全局性和战略性问题。不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。俄罗斯总统普京称俄罗斯的命运和前景取决于人口，日本时任首相安倍把少子化视为国难。从形势论，人口危机渐行渐近，成为最大的灰犀牛之一。

世界人口形势面临千年未有之大变局；由于计划生育长期推行，中国人口形势较绝大多数国家更为严峻。中国人口危机，既面临人口总量即将见顶、远期将急剧萎缩的总量危机，也面临人口少子化老龄化日益加剧的结构性危机。人口因素变化缓慢但势大力沉，我们长期呼吁尽快全面放开并鼓励生育（参见《渐行渐近的人口危机——中国生育报告2019》《中国三轮人口大论战:要不要放开生育？》《中国人口三大流传甚广的错误认识》《中国人口报告2020:少子老龄化挑战》，等等）。

当前社会各界对中国人口发展趋势已逐渐形成共识，但不少人对人口与经济社会资源环境的关系仍存在较大认识偏差，“放开失控论”“人口过多论”“人口数量不重要论”等错误认识严重阻碍生育政策调整。10月25日，为推动人口改革、缓解保守派担忧，我们发文《建议先放开三孩：中国人口报告2020》，引起社会广泛讨论，全网6亿阅读量。11月3日，中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》要求“增强生育政策包容性”。本文旨在进一步厘清相关逻辑，明晰事实真相，以推进社会进步。

中国要顺利实现民族复兴的“中国梦”并长久屹立在世界民族之林，必须正确认识人口发展的内在规律，必须正确认识人口与经济社会发展的关系，必须高度重视人口变化及其对社会经济发展的重大而深远的影响，必须加以全球视野看待中国人口问题。我们建议，全面放开并鼓励生育以提升总和生育率至世代更替水平，加快构建积极应对人口老龄化体系以让每个人老有所依、老有所医。

考虑短期内社会各界对人口问题的认识仍存较大争议，建议在“十四五”时期从尽快放开三孩开始逐步推进并观察效果，这也符合中国渐进式改革、增量式改革的传统智慧。

简言之，建议先放开三孩，拯救中国人口危机。

1中国人口形势：总量危机和结构性危机并存

中国人口危机，既面临人口规模即将见顶、远期将急剧萎缩的总量危机，也面临少子化老龄化日益加剧、性别严重失衡的结构性危机，这对中国经济社会发展已带来并将继续带来重大而深远的影响。人口发展指老一代陆续死亡、新一代不断出生，人口世代更替的过程；在平均寿命逐渐延长背景下，生育率成为影响人口发展的关键变量。从人类发展看，经济社会进步使得生育率具有内在的下行趋势，中国计划生育长期实行导致生育率短期急剧下滑，进而形成了当前日趋严峻的人口形势。1950-2019年全球妇女总和生育率从4.97降至2.27；而中国从1970年之前的6左右快速下滑至2000年后的1.4-1.6，低于高收入经济体的1.7，居全球倒数。保持人口世代更替的总和生育率水平在2.1左右，可理解为一个家庭生育2.1个孩子才能保持人口世代规模不变，总和生育率1.4意味着每隔一代人减少1/3。2019年总和生育率为1.5，考虑到仍存生育堆积效应，以总和生育率1.4稍乐观预测，我们将看到：

1）出生人口近年不断创历史新低，并仍将继续减少。出生人口主要由生育率和育龄妇女决定。1997年中国20-35岁主力育龄妇女规模达1.86亿峰值，2019年降至1.6亿，2030年将比2019年减少约28％，2050年将较2030年再减少约19％。上述情况导致原本应在2010年前后出现的第四轮婴儿潮消失，近年出生人口不断创历史新低，2019年仅为1465万，预计2025年将降至不到1100万，2050年、2100年分别降至800万、400万左右。

2）出生人口性别比严重失衡，社会问题凸显。1982年开始，出生人口性别比（女性=100）严重偏离103-107的正常水平，1990年超过110,2000年接近118，之后一度超过120，目前仍在110左右。00后男性比女性多近1300万，90后男性比女性多近900万。2015年中国30岁及以上未婚男性超2000万、而同龄未婚女性仅约600万，预计到2040年30岁及以上未婚男性将超4000万，婚姻挤压、性交易、性犯罪等诸多社会问题或加剧。

3）劳动年龄人口在2013年见顶后持续减少，总抚养比急剧攀升。中国15-64岁劳动年龄人口比例及规模分别在2010、2013年见顶，90后比80后少约3100万，00后比90后少4100万。2019年中国15-64岁人口为9.89亿，较2013年峰值减少约1700万。预计2050年15-64岁人口将较2019年减少约23％至7.5亿，占比从70.6％降至59％；2100年分别降至3.6亿、50％。并且，随着人口年龄增大，劳动参与率也将逐渐下降，这使得未来进入市场的劳动力规模将更为减少。2019年社会总抚养比为42％，到2050、2100年将分别升至69％、101％。

4）老龄化速度和规模前所未有，未富先老问题突出。2000年中国65岁及以上人口占比超过7％，进入老龄化社会。2019年中国老年人口1.76亿，占比12.6％；美日韩老年人口比重达12.6％左右时人均GDP均在2.4万美元以上，而中国仅1万美元，未富先老问题突出。预计中国将于2022年进入占比超过14％的深度老龄化社会，2032年左右进入占比超过20％的超级老龄化社会，2050年、2100年将分别达29.6％、40.7％。并且，高龄化问题也将日益突出。2019-2050年中国80岁及以上高龄老人将从约3200万人升至1.3亿，占比从2.3％升至10.3％；2073年达1.74亿的峰值，占比升至17.2％；2100年为1.56亿，占比21.5％。

5）人口总量将在五年内将进入负增长，远期将急剧萎缩。1949-2019年中国人口从5.4亿增至14亿，但1990年总和生育率降至世代更替水平2.1下，已经预示着人口负增长。从发达国家经验看，从总和生育率低于更替水平到人口负增长，通常有20-40年的时滞。中国人口负增长将在2022年前后到来，初期萎缩慢，但随着1960-1970年代高出生人口进入生命终点后将急剧萎缩。2050年中国人口将较峰值减少仅9％，2075年将较2050年减少22％，2100年将较2075年减少26％、即7.3亿，届时中国人口占全球比例将从当前的18％降至7％。

2人口政策：二孩政策效果不及预期，人口形势因人为拖延愈加严峻

中国生育政策收紧很急很快，但放开却是小步微调，有关人士对二孩政策过于乐观，但实际效果均大幅低于预期。随着中国人口形势发生重大变化，生育政策调整迫在眉睫。独生子女政策原本预期实行30年，但有关人士和部分地方担忧放开二孩将导致生育率大幅反弹、人口失控问题，因此生育政策调整屡屡受阻、屡屡被拖延。2001年《人口与计划生育法》允许“双独二孩”等，但效果微弱。2014年启动“单独二孩”前，翟振武（2014）测算政策将在4-5年内使出生人口年度新增130-160多万人；实际上，2014年出生人口1687万、仅比2013年增加不到50万，2015年为1655万。2016年启动“全面二孩”前，翟振武课题组（2016）测算政策将使出生人口年度新增160-470万，2017-2021年分别为2110、2189、2077、1936、1689万人；实际上，2016年出生人口攀至1786万、但2017-2019年分别降至1723万、1523万、1465万。

十九大以来，相关文件中“计划生育”字眼消失，而代之为“优化生育政策、增强生育政策包容性”，但对人口形势的严峻性依然重视不足。2017年10月，中共十九大报告中历史性地首次未提及“计划生育”字眼，而是在实施健康中国战略中要求“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究。积极应对人口老龄化。”2018年3月，国务院机构调整中以卫健委取代卫计委，这是自1981年计生委组建以来中央部门中第一次没有“计划生育”名称，但卫健委职责仍包括“负责计划生育管理和服务工作”。2019年11月，中共十九届四中全会公报要求，“优化生育政策，提高人口质量。积极应对人口老龄化。”2020年10月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》要求，“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”可以看到，近年来中央对人口问题有了新的全面认识，但仍有不少人以各种理由反对生育政策调整，政策阻力很大。

人口形势因政策拖延而愈加恶化，2016-2019年一孩出生人口大减近40％，随着未来二孩政策效应彻底消失等，中国总和生育率恐下滑至1.0-1.2左右。人口发展有其自身的内在规律，面对渐行渐近的人口危机，生育政策越早调整越好；因为每推迟一年、人口就老一岁，调整将更为艰难。从分孩次出生人口看，有一孩才有二孩三孩，正常的生育模式是一孩出生人口明显大于二孩。2013年及之前中国出生人口中一孩占比均在64％以上，2014-2016年仍超过53％，但2017-2019年仅略超40％，一孩出生人口明显低于二孩，预示着全面二孩政策的生育堆积效应仍存。2016-2019年一孩出生人口从981万降至593万，大幅减少近40％，跌至不到600万的历史低位。如果现行生育政策不进行根本性调整，随着受教育水平提高、城市化推进等，未来总和生育率将从2019年的1.5下滑至1.0-1.2左右。

3人口论战：“放开失控论”“人口过多论”“人口数量不重要论”误导社会

阻碍生育政策调整的根源在于顽固的计划思维，既缺乏对人口发展规律的客观认识，也缺乏对人口与经济社会资源环境关系的客观认识。人口既决定于经济社会发展，也对经济社会发展具有势大力沉的反作用。

在人口发展规律上，马克思认为，“每一种特殊的、历史的生产方式都有其特殊的、历史地起作用的人口规律”。从采集狩猎时代到后工业时代，人类社会生产方式进步对人口数量要求逐渐下降、但对人口质量要求提升，人口再生产逐渐走向超低出生、低死亡、负增长类型，全球人口爆发式增长极其短暂、最迟将在22世纪进入负增长，千年未有之大变局正在来临。

在人口与经济社会资源环境的关系上，人既是发展的基本要素，更是发展的目的，人既是生产者、也是消费者，不能简单把人口视作负担，人口也可以是财富。17世纪后期全球人口增速明显上升，1860年代爆发第一次科技革命使全球经济逐渐开启高增长，人类在短短几百年创造了前所未有的财富，二者绝非偶然。伴随全球人口千年巨变，全球经济或从高增长走向中低增长。

“放开失控论”当前仍有不少市场，持这种观点的人属于对中国生育形势和现实完全不了解，思想观念依然停留在上个世纪60年代。“单独二孩”“全面二孩”政策均大幅低于预期，在事实上消除了放开生育将导致生育率暴升、人口失控的可能性。但还有些人担心全面放开生育后，部分人群、部分地区会大幅多生。在收入与生育率的关系上，确实存在低收入和高收入人群生育率高、中间阶层生育率低的倒U型曲线。根据国家统计局人口变动情况抽样调查资料，2018年全国总和生育率为1.51，其中城市、镇、乡村分别为1.31、1.54、1.69，在全面二孩下农村家庭平均生育不到2个孩子，即使全面放开也不可能多生。对富人大幅生育的担忧可以看看国际情况，世界上绝大多数国家不搞计划生育，并且不少发达国家正大力鼓励生育，但高收入人群也并未大幅多生。

“人口过多论”的理论基础是“适度人口论”，认为中国5-7亿人合适，缺乏以动态发展眼光地看待承载力问题，一边享受14亿人口的巨大人口红利和巨大市场优势，一边又幻想7亿人口会让生活更美好。适度人口论（Optimum Population）起源于马尔萨斯的“人口陷阱”学说，20世纪中后期“人口爆炸”导致地球崩溃的思潮盛行，但2019年全球人口已达77亿、相关预测全部破产。一些资料表明，宣扬人口爆炸可能是西方试图控制发展中国家人口、保证统治地位的阴谋。

20世纪70年代末80年代初，国内一些学者从粮食、资源、环境、就业等多角度测算中国适度人口为5-7亿左右，形成“中国人口过多论”，但相关论证的假设之荒唐、推断之草率、逻辑之荒谬导致其毫无学术价值。事实上，中国人均资源在全球处于中等水平，人均耕地、人均水资源分别位于全球128名、105名，并且全球化时代不需要也不可能让一个国家实现封闭发展。人口众多是巨大优势，中国改革开放以来40年的高增长受益于规模巨大的人口数量红利和统一大市场，未来也将继续受益于此。一方面，人口众多带来的大市场促使企业扩大生产规模、降低单位生产成本，形成“内部规模经济”；另一方面，人口密集带来的大市场促进企业间的分工和专业化。中国高铁里程居世界之首，在美国、欧洲之后第三个自行研制民用大飞机，互联网经济、共享经济等引领全球，均得益于中国巨大的人口体量以及胡焕庸线以东的较高人口密度。就像俄罗斯总统普京称，俄罗斯领土虽大、但没有一寸多余，中国14亿人口也没有一个多余。

“人口数量无用论”以人力资本红利或智能化取代劳动力为由，但在供给侧忽视了人口与创新的关系、忽视了人力资本红利也有尽头，在需求侧忽视了人口消费对生产的导向作用，更违背了发展是为了人的自由全面解放初衷。一些人认为人口数量不重要，发展的关键在于提高人口质量；事实上，人口数量与人口质量同等重要、甚至更为重要。在供给侧，人口是人才的基础，人口基数越大，人才规模才可能越大，二者就像金字塔的塔基和塔尖，塔尖有多高取决于塔基的大小。人口结构年轻有利于创新，因为老年人的学习能力、创新能力弱于年轻人。虽然中国在提升人口素质方面有很大潜力，但伴随未来受教育年限平均逐渐接近上限和人口日趋老化，人力资本红利也将消弱。在需求侧，人口规模大有利于促进创新，在大市场中微小的需求也可以形成市场，细小的技术创新都得以生存。从人类发展历史看，每一次科技进步都会节约传统产业中的劳动力使用，但又会催生在新经济新产业更多的就业需求，因此担心人工智能进步造成人口无用是多余的。从马克思主义理论讲，发展的目的是为了人，生产力的巨大增长和高度发展将促进个人的自由和全面发展。

4影响重大：人口形势严峻制约民族复兴

当今世界政治经济形势面临百年未有之大变局，而全球人口正面临千年未有之大变局，主要表现在：一是在经历了漫长的低增长后，自1700年以来的全球人口爆发期最迟将于22世纪前期结束。二是人类社会已从少年型转变为青年型，未来将逐渐走向中老年型。三是地区人口形势正在发生深刻变化，非洲将在22世纪取代亚洲首次成为全球人口中心，当前已有20个国家陷入人口自然负增长，日韩等部分国家从长期看面临人口大幅减少危机（敬请关注恒大研究院后续报告《全球人口千年变局的三大趋势及深远影响》）。

全球人口千年未有之大变局已对并将继续对全球经济社会和大国兴衰更替产生深远影响，比如日本1990年代初爆发经济危机并持续衰落，美国2020年因种族矛盾引发的大规模严重暴力冲突等。

1）日本生育率长期低迷，劳动年龄人口占比1992年见顶、总人口2009年见顶、老龄化程度位居世界第一，这是1990年代初经济泡沫破灭并随后陷入“失去的二十年”的重要原因。人口问题给日本带来沉重负担，1997-2019年日本政府杠杆率从84.1％攀升至204.3％。根据联合国中方案预测，2100年日本人口将降至0.75亿，较2009年峰值减少42％。2019年末，日本时任首相安倍公开把少子化视为国难。

2）美国是一个移民国家，因人而兴、但也因人陷入严重的种族矛盾和社会撕裂。1800-2009年美国人口从680万增至3.3亿；其中，1920-2010年少数族裔从1089万增至1.12亿，占比从11.5％升至36.3％。种族问题在美国长期严峻，1861-1865南北战争中解放黑人奴隶、1950-1960年代黑人民权运动等并未完全改变少数族裔的不平等地位。以2020年5月白人警察暴力执法致黑人死亡的“弗洛伊德事件”为导火索，以“Black Lives Matter”口号，美国社会一度出现长时间大规模严重暴力冲突。近期在拜登与特朗普之间的总统选举更将美国社会撕裂暴露无遗，少数族裔多投票拜登。

3）俄罗斯生育率长期低迷，1993年人口见顶，2019年总和生育率为1.5。2020年初，俄罗斯总统普京在国情咨文称“俄罗斯的命运和前景取决于人口”，取决于1年、5年、10年后俄罗斯家庭将有多少子女出生，他们如何成长，成为什么样的人，对国家的发展有何作为以及什么价值观将成为他们生活的支柱。

21世纪的大国竞争主角是中美印三国，中国人口形势已对民族复兴并长久屹立在世界民族之林形成严重制约。人口长期均衡发展是民族伟大复兴的基础。从历史看，人口大国是成为世界大国的必要条件，一些人口小国凭借先进技术、先进战略等称雄一时，但往往只是昙花一现。2019年中美印三国GDP分别为14.3、21.4、2.9万亿美元，人口分别为14.0、3.3、13.7亿，人均GDP分别为1.0、6.5、0.2万美元。其中，中美印15-64岁人口规模分别为9.9、2.2、9.3亿人，25岁及以上人口平均受教育年限分别为7.9、13.4、6.5年。未来中国人力资本水平将进一步提升，但在人口总量和人口年龄结构方面面临严重劣势。从人口总量上看，中国人口将在五年之内陷入负增长，美国人口将因人口净流入而持续增长，印度将在十年之内超过中国成为世界第一人口大国、2059年或见顶；预计2050年中美印三国人口将分别为12.7、3.8、16.4亿，2100年分别为7.3、4.3、14.5亿。在人口年龄结构方面，中国人口明显老化、社会负担将更重、创新活力将更受限制；2019年中国、美国、印度人口年龄中位数分别为37.9、38.3、28.4岁，2050年分别为50.8、42.7、38.1岁，2100年分别为57.1、45.5、46.7岁。

5中国应对：全面放开并鼓励生育刻不容缓

中国要顺利实现民族复兴的“中国梦”并长久屹立在世界民族之林，必须正确认识人口发展的内在规律，必须正确认识人口与经济社会资源环境发展的关系，必须高度重视中国人口变化及其对社会经济发展的重大而深远的影响，必须加以全球视野看待中国人口问题。应坚决摒弃人口是负担观念，更加以人为本，加快促进人口长期均衡发展。

我们呼吁，尽快全面放开并鼓励生育，积极应对人口老龄化。“尽快放开”是因为人口因素变化缓慢但势大力沉，当前人口形势已经极其严峻，绝不能等到形势极度恶化再调整。“全面放开”是因为生育权是基本人权，是充分尊重市场决定性作用的需要，是完善社会主义市场经济体制改革的本质要求。要让总和生育率回到人口世代更替水平2.1左右，仅仅放开三孩是不够的，因为还有人不生。根据我们最近三年的21万人生育调查，有约15％-25％选择不生（调查存在情绪因素，现实不生比例低于此），全面放开或提升总和生育率15％左右；若全面二孩生育堆积效应彻底消失后总和生育率降至1.2左右，则全面放开或可提升总和生育率至约1.4。“鼓励生育”是因为必须大力鼓励才有可能提升总和生育率至2.1左右，从国际经验看难度极大，尚无发达国家做到，但中国有强大的制度优越性，情况或有所不同。

并且，对人口问题的认识绝不能仅限于老龄化角度，在中央关于十四五规划的建议中，把生育问题放在老龄化部分，这其实存在一定偏差，必须对人口总量、结构的内在变化规律以及与经济社会发展的关系有更深入全面的认识。人口长期均衡发展是全局，老龄化是局部，前者重要性高于后者。老龄化不可避免，全面放开并鼓励生育并不能消除老龄化，但有助于促进人口长期均衡发展、有助于缓解老龄化。

根据我们的情景分析，若未来十年中国总和生育率逐渐降至1.0，到2050年、2100年中国人口将分别为12.1亿、5.2亿，老年人口比重将分别达31.2％、53.4％。若未来十年中国总和生育率逐渐提升至1.8左右，到2050年、2100年中国人口将分别为13.6、10.0亿，老年人口比重将分别达28.9％、32.5％。若未来十年中国总和生育率逐渐提升至2.1左右，到2050年、2100年中国人口将分别为14.0亿、12.9亿，老年人口比重将分别达26.8％、26.7％。

考虑到短期内社会各界对人口问题的认识仍存较大争议，建议在“十四五”时期从尽快放开三孩开始逐步推进并观察效果，这也符合中国渐进式改革、增量式改革的传统智慧。之前实行单独二孩和全面二孩，政策效果均不及预期，并大幅低于保守派的预测数据。因此，可以确定无疑的是，放开三孩必然效果甚微，但这样建议的考虑有两个：一是进一步解除保守派对人口暴增的担心，让全面放开生育尽快落地，从而让生育权尽快彻底回归家庭；二是让保守派更清楚认识到当前严峻人口形势，从而为鼓励生育、加快构建生育支持体系做下铺垫。

一方面，加快构建生育支持体系，切实降低生育、养育、教育成本。当前许多年轻人不想生、不敢生，生得起、养不起。建议：一是加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。二是建立健全差异化的经济补贴和个税抵扣政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。三是发展普惠托育服务体系，大力提升0-3岁入托率从目前的4％至40％，并对隔代照料实行经济鼓励。四是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠。五是加大教育医疗投入，构建居住导向的新住房制度以保持房价长期稳定、让每个人住有所居。六是不鼓励非婚生育子女，但必须承认、尊重并保障非婚生育的平等权利。

另一方面，加快构建积极应对人口老龄化体系，让每个人老有所依、老有所医。平均寿命延长将使得带病生存状态延长，健康管理和财富管理需求将日益上升。建议：一是夯实应对人口老龄化的社会财富储备，优化国民收入分配结构，加快发展企业年金、商业养老保险的第二、第三支柱，构建公平可持续的养老保障体系。二是改善劳动力有效供给，除放开并鼓励生育外，优化不同年龄退休的养老金安排，小步、分阶段、渐进式提高退休年龄，加强老年再就业职业技能培训，开发老年人口红利。三是打造高质量的为老服务和产品供给体系，健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，支持家庭承担养老功能，发展普惠型养老服务和互助性养老服务。四是强化应对人口老龄化的科技创新能力，提高老年服务科技化、信息化水平。五是构建养老、孝老、敬老的社会环境。