《中国金融》｜从综合风险管理看巨灾保险制度

导读：各国政府以及学界已经取得一个共识，应对巨灾的科学方法应从灾后抗灾救灾为主转变为以巨灾风险管理为主，在这一理念下，保险的作用就显得更为重要

作者｜刘新立「北京大学经济学院风险管理与保险学系」

文章｜《中国金融》2021年第1期

中国是自然灾害频发的国家，地震、干旱、洪涝、低温冰冻、暴风、滑坡、农林病虫害和森林火灾等自然灾害几乎年年发生，特大自然灾害即巨灾时有发生。在巨灾风险管理措施中，保险具有其他金融工具不可替代的功能。各国政府以及学界已经取得一个共识，应对巨灾的科学方法应从以灾后抗灾救灾为主转变为以巨灾风险管理为主，在这一理念下，保险的作用就显得更为重要。许多西方国家采取不同的金融手段或保险与再保险手段转移巨灾风险，诸如美国较早开展的洪泛区灾害保险、德国慕尼黑再保险公司提出的农作物与畜牧业气候指数保险、土耳其国家地震合作保险基金等。巨灾保险制度对于我国巨灾风险管理体系建设有着重要的推动作用。本文从综合风险管理的视角出发，从横向和纵向两个角度分别讨论巨灾保险制度参与巨灾综合风险管理的切入点，并提出相应的政策建议。

巨灾综合风险管理

近年来，在世界范围内，极端天气事件的日趋频繁使人们逐渐意识到，在巨灾面前我们的回旋余地已经很小，现代社会的承载力、自然资源与生态环境的承载力也都已经接近极限，更新巨灾风险管理的理念迫在眉睫，过去对风险事件分门别类的管理模式已经不能适应当今巨灾风险管理的需求，强调从综合灾害风险管理的角度，寻求缓解巨灾风险成本的途径以及有效提高防范风险的能力已成为近年来重要的发展趋势。

巨灾综合风险管理强调从纵向、横向整合，以及从灾害体制与机制等方面，把政府、部门、社区以及私人等减灾资源有机地整合在一起，形成合力，共同应对灾害风险。

世界各国的自然灾害风险管理战略都在向这一方向努力。在行政管理方面，美国在1974年就建立了联邦紧急事务管理局，联合联邦27个相关机构，形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后，联邦紧急事务管理局整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部，掌管国家的应急响应准备和行动工作，功能和力量更为加强。许多国家都采取了这一模式。日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心，各省厅局机构参与的垂直管理模式，在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下，构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度，一旦发生应急情况，指定行政机关及公共单位共同应对自然灾害。反之，如果各类自然灾害风险的行政管理仍然依自然致灾因子由与此相关的部委局负责管理，就会使得分领域、分部门等分散管理的特点突出，缺乏综合性与集成性。这种方式一方面不利于各种资源的高效利用，另一方面也不利于提高风险管理的效率。

在减灾模式方面，综合风险管理强调降低灾害风险和区域协调发展的有机整合，强调备灾、防灾、减灾和降低脆弱性的系统工程。自然灾害的发生虽然不能全部预测，但自然灾害风险的大小可以评估。灾害高风险区的建设规划以及生命线地震工程的设计应该怎样与风险相适应，是一个值得研究的问题。保险业在巨灾综合风险管理中担负着重任，灾前的预防、民众灾害知识的普及、灾后理赔与救助等，都是保险业的突出优势，巨灾综合风险管理体系需要保险业发挥这些优势，同时这些功能的有效发挥也需要中央政府以及其他部门的配合。

保险制度在巨灾综合风险管理中的纵向切入点

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