理论荐读 | “每月一题”是城市治理中对发现问题的认知革命

主动治理、未诉先办，通过治理体制机制改革，践行以人民为中心，办好群众的“急难愁盼”——

“每月一题”：推进首都治理体系和治理能力现代化

李文钊

关键词

“每月一题”的治理体制机制

2021年初，北京市委市政府创新推出了“每月一题”工作机制，充分利用12345民生大数据和“接诉即办”年度体检报告，梳理出27个高频难点问题，每月围绕1个主题、选取2-3个具体问题，市委主要领导重点听取汇报，明确责任单位，开展专题研究，提出改革措施，实施全程督办，推动问题解决。“每月一题”是市委市政府从高位推动主动治理、未诉先办的有效尝试，它试图找到解决一类问题的体制机制，从而将主动治理、未诉先办从构想转化为行动。 （李雯）

近几年来，北京市不断推进党建引领基层治理变革和创新，从“吹哨报到”到“接诉即办”，各项改革取得了重大进展，响应率、解决率和满意率不断提升。要持续回应民众诉求，有效使用公共资源，实现“接诉即办”可持续发展，就需要在主动治理、未诉先办上下功夫。“每月一题”就是市委市政府从高位推动主动治理、未诉先办的有效尝试，其核心理念是通过治理体制机制改革，践行以人民为中心理念，办好群众身边的事。

“每月一题”本质上是城市治理中对发现问题的认知革命

“每月一题”作为“接诉即办”改革的深化，无论是在发现问题，还是在问题解决方面都进行了创新。从发现问题看，“每月一题”与“接诉即办”最大的差别是从被动发现问题向主动发现问题转变，它是在“接诉即办”应对过程中使用学习、理性、推理和概念化工具提升对问题认知的过程，从本质上看是对发现问题的认知革命。“接诉即办”把发现问题权利交给民众，民众出题，政府答题，但仍然是事后回应性治理。“每月一题”则是在“接诉即办”的基础之上，针对民众诉求反映突出和强烈的问题，并且解决起来有一定困难的问题，主动高位推动解决。这意味着，政府重新获得了问题发现的主动权，但是这个问题的发现并非政府拍脑袋想出来，而是根据民众诉求推理出来。例如，北京市发现很多市民反映房产证办理难，这使得政府重新将“房产证”办理作为主动治理的难题，全面系统地梳理存量，并且去分析房产证难办的具体原因，这为寻找具体对策提供了可能性。正因为主动发现问题和促进问题解决，这就使得“每月一题”成为主动治理、未诉先办的主要实现机制之一。

“每月一题”是政府主动发现问题的过程。将具体问题归为类问题，可以节省人类自身的认知资源，这也是有限理性的要求。“每月一题”就是找出不同具体问题的共性，把一个个具体问题经过建构形成对一类问题的认识。例如，很多市民打电话反映房屋漏雨，这些房屋大多是30多年前的房子，于是老旧小区治理就被建构成为类问题，所有在老旧小区发生的具体问题都可以归为其子问题。一旦形成一类问题的认知，我们就可以通过对类问题的有效解决来减少具体问题，这样就不需要疲于应付具体问题而浪费治理资源。

一个城市能否得到有效治理，其关键取决于决策者对问题的建构，尤其是对类型问题的建构，是否与民众认为的城市治理问题相符合，是否与城市自身发展所面临的问题相符合。只有决策者对问题的建构与民众需求、城市自身发展规律相符合，才能够实现公共物品与公共服务的供给与需求统一，从而最终提升城市治理水平和品质，使得民众获得感得以提升。“每月一题”就是对北京城市治理中面临问题的建构，这种建构过程是自上而下和自下而上相结合，是个别到一般、从实践到理性、从要素到系统的过程，越是契合北京治理的难点、堵点、短板、弱项和不足，越能够推进首都治理体系和治理能力现代化的进程和水平。

“每月一题”是问题解决的治理范式创新

“每月一题”是一个集问题解决、制度创新和预防问题于一体的问题解决范式，这三者有机统一、缺一不可并相互促进。经过半年多运行，“每月一题”正在形成组织领导、高位推动、机制驱动和注重实效的复杂棘手难题有效解决的治理界面，它是问题解决的治理范式创新。

“每月一题”形成了针对棘手难题的多层次嵌套的治理界面，实现了条块融合和多层次协同。棘手难题的一个特点是问题领域与治理单位不匹配，现有的治理单位不能够有效应对难题，需要实现不同治理单位之间的连接和整合才能够破解难题。2021年2月，“接诉即办”改革专项小组印发了《2021年“接诉即办”“每月一题”推动解决重点民生诉求工作计划》（以下简称《工作计划》），建立了“每月一题”机制。《工作计划》构成了“每月一题”的顶层设计，也是“每月一题”的多层次嵌套治理界面形成的制度保障。一方面，“接诉即办”改革专项小组起到“每月一题”的高位统筹和整体协调作用，它可以对所有问题进行总体把握。另一方面，建立了由12个主责单位和54个配合单位组成的“每月一题”治理主体系统，使“每月一题”的责任得以明确。此外，《工作计划》还明确了市委督查室和市政府督查室、各区和所属部门等的职责，以方便形成破解“每月一题”的合力。这样，“每月一题”就通过顶层设计和机制创新实现了问题范围与治理单位之间的有效匹配，本质上是治理界面的重构和创新过程。以拖欠农民工工资问题为例，北京市人力资源和社会保障局是主责单位，而行业主管部门、司法机关、金融机构、不动产登记部门、车辆登记部门、各区政府、街道乡镇等是责任部门，这些部门有效配合查处拖欠工资案件三千余件。从这个意义上看，“每月一题”推动了基于问题的治理界面形成，而不同部门之间有效合作和高效互动是治理界面发挥作用的关键。

“每月一题”建构了以清单机制、调度机制、监督机制和评价机制等为重点的驱动机制，实现了问题解决的闭环管理。问题有效解决，科学机制是保障和根本。只有建构良好的驱动机制，才能够调动各方积极性。“一方案三清单”的清单机制是“每月一题”的创新，它以结构化思维来破解非结构化难题，《工作计划》要求主责单位和配合单位对27个具体问题逐一提出解决方案，制定任务清单、责任清单和政策清单。从某种程度上看，“每月一题”破解难题最大的创新就是在解决问题和政策与制度创新之间实现了有效平衡，它既着眼于当下问题解决，又是推动长期制度建设的手段。以北京市解决预付费退费难为例，北京市市场监督局在推动预付费退费难题解决的同时，还与北京市商务局共同起草《北京市单用途预付卡管理条例（征求意见稿）》面向社会征求意见，这是从根源上治理预付卡消费退费难的有益尝试。要促进不同治理主体之间的协同，推动多层次治理主体之间形成合力，除了同级部门之间、条块之间自身协同之外，北京市还非常重视高位调度，通过更高级别领导来促进治理界面的良性运行。事实上，副市长、市长、市委常委、市委书记等都有可能成为调动主体，高位推动跨部门、跨层级之间协同，促进“每月一题”的有效解决，甚至有些市领导还针对重点问题成立专班来调度形成治理合力。监督机制是“每月一题”问题解决的重要推动力量，它是从外部促进不同治理主体完成任务的约束机制。当前，《工作计划》中明确了市委市政府督查室以及改革专项小组负责监督责任，其中前者是按照任务和目标进行监督，后者则每月听取汇报进行监督。此外，市纪委也开始介入“每月一题”活动，实现对“接诉即办”“每月一题”的专项监督。无论是清单机制，还是调度机制和监督机制，其目的都是为促进问题解决。而判断问题是否真正得到有效解决，这就需要依靠评价机制。只有加上科学的评价机制，才能够使得“每月一题”成为一个闭环，并为进一步推动“每月一题”改革提供新指引。

“每月一题”也是注意力分配，它意味着治理主体把更多时间和精力配置到为民服务中来。从2021年1月的月度点评会开始，“每月一题”成为月度点评会中的重要内容。在对“每月一题”的点评中，北京市委主要领导通常会对两个方面的问题进行点评，一是对“每月一题”中当月涉及的主题解决和完成情况进行点评，二是对“每月一题”的治理过程进行点评。事实上，没有良好的治理过程，也不可能有良好的问题解决。从这个意义上看，问题解决和治理过程是一体两面，两者相互促进和相互协同。2021年的书记月度点评会，针对“每月一题”的治理过程指出：“‘每月一题’工作机制既要抓进度，确保不断取得阶段性成效，更要‘一竿子插到底’，从源头解决问题。市区两级加强督查，各区各相关部门和市属企业协同发力”。这些点评内容的实质仍然是不同治理主体通过协同合力来形成促进问题解决的治理界面。有上层决策者持续对“每月一题”进行注意力分配，“每月一题”的主责单位和责任单位会更有动力真正投入时间和精力来促进问题解决，并且通过政策和制度创新来从源头上解决问题，降低类似问题产生的概率。

“每月一题”推动首都治理体系和治理能力现代化

无论是主动发现问题，还是提出解决方案，最终都是为了达到问题解决的目标。作为问题解决的城市治理范式，衡量“每月一题”成效的首要标准是“每月一题”的12类和27个高频热点问题是否得到有效解决，涉及问题的民众是否满意。此外，“每月一题”与“接诉即办”最大的差别是主动治理、未诉先办，这也意味着我们还需要考察经过“每月一题”机制之后市民针对同类问题的诉求量是否减少，基层负担是否降低。很显然，诉求量减少和源头治理构成了“每月一题”的中期目标，它和直接问题解决构成了双方良性互动。“每月一题”在推动问题解决的同时，非常重视通过改革手段来促进问题解决，而政策和制度出台成为其高点，这也是完善治理体系、提高治理能力的举措。在这个意义上看，推动首都治理体系和治理能力现代化构成了“每月一题”的终极目标。由此可见，我们可以从短期（问题解决和民众满意度提升）、中期（问题源减少和基层负担降低）、远期（治理体系和治理能力现代化）三个尺度来对“每月一题”治理效果进行评估。

通过“每月一题”工作机制，北京市的一些高频热点难点问题得到解决，民众满意度得到提升。根据北京市有关方面的统计，12类问题中的很多具体问题都得到解决，“清单机制”中所列全年603项任务中，275项任务已经完成，占全年目标的45.6%。针对房产证办理难，已解决了5.2万套房屋的不动产登记历史遗留问题。尽管目前还缺乏对民众满意度的定量评估数据，但从《北京日报》等对“每月一题”的系列报道看，很多民众都从“每月一题”的治理中得到了切实的好处，获得感、幸福感和满意度大大提升。

通过“每月一题”工作机制，北京市的一些高频热点的诉求量减少，基层负担降低，实现了顶层治理和基层治理良性互动。从北京市政务服务局统计的数据看，截至2021年5月底，27个高频难点问题中，15个问题的12345市民诉求派单量环比下降。其中，普惠幼儿园入园、居家养老保障、无牌照电动三四轮车、预付式消费退费难、教育培训机构规范管理等问题下降超过10%，成效明显。当然，这些下降比率与预期相比还有较大差距，这说明我们需要进一步推动“每月一题”治理体制机制改革，尤其是在跨部门、跨层次、跨系统的协同方面进行发力，以真正使12个主题和27个高频难点问题得到根本性、全局性和系统性改善。

通过“每月一题”工作机制，北京市的一些基础性制度得以完善，正在向首都治理体系和治理能力现代化迈进。“每月一题”是主动治理、未诉先办的主要抓手，其核心和关键在于“每月一题”是通向从问题解决到首都治理体系和治理能力现代化的“桥梁”。首都治理体系和治理能力现代化，意味着各方面的治理井然有序，各种问题能够在萌芽状态得到解决，避免问题从小问题发展成为棘手难题。

迈向首都治理体系和治理能力现代化，需要各级政府、部门、社会组织、企业、民众等持续努力，通过对话、协商、信任、共同理解、责任承担等来应对他们自身面临的集体行动难题，这是一个持续努力和不断坚持的过程。“每月一题”正是代表了民众和政府的共同努力，而随着“每月一题”成效的不断扩大，它也一定会进一步推进首都治理体系和治理能力现代化水平。

（作者为中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授）

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