中融•研究 | 国有土地使用权出让收入划转税务部门征收的影响简析

　　2021年6月4日，财政部、自然资源厅、税务总局、人民银行下发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综[2021]19号）宣布：将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收。

　　《通知》提出了“先试点后推开”的原则。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点。暂未开展征管划转试点地区，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

　　《通知》同时强调，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

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　　19号文出台的背景

　　此次《通知》发布是我国征管体制改革的延续，将进一步规范收入征管、提高行政效率。

　　2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确了：为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

　　2018年7月，中共中央办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，进一步提出改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系的要求。改革进程分步实施，先合并国税地税机构再接收社会保险费和非税收入征管职责；对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

　　2018年7月，全国省市县乡四级新税务机构全部完成挂牌，标志着国税地税合并已经完成。2019年1月，社会保险费征管职责划转已经完成。根据计划，非税收收入征管职责的划转将分批完成。截止目前，针对国家重大水利工程建设基金、水土保持补偿费等项目的征管划转已经分批次完成。本次文件针对的非税收入征管划转，包括土地使用权出让收入等四项内容，将于2022年1月完成。

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　　《通知》的主要影响

　　1收支规范化压缩政府腾挪空间

　　19号文的发布，只是改变土地出让金的征收环节，分成、使用、管理等目前仍按照现行规定，但可以预见，土地出让金由税务部门统一征收，将提高征管效率，使得土地出让金的收取更加规范透明。

　　针对过去存在的部分地区存在虚增基金收入，以及土地出让金的“截留、挤占、挪用”等方面的问题，在收支规范化以后，地方政府在土地出让金的收支环节调节的能力削弱，同时，对于土地出让金的支出的监督势必趋严。对地方政府来讲，其腾挪能力将受到限制，政府原有违规支出的部分也将出现不同程度的收缩。

　　2对拿地主体的影响

　　过去在地方政府收缴土地出让金的模式下，部分地方政府存在为招商引资而少收土地出让金，或以先征后返等方式变相减免土地出让金。此外，在征收环节还存在土地出让金欠缴、漏缴的不规范征收现象。

　　征收方式改变后，土地出让金的收缴会更加规范，缓缴、漏缴、违规返还的情况会被遏制，对拿地主体的资金实力提出了更高要求。房地产企业通过与地方政府协商争取土地款返还、延期缴纳土地款等操作会相对受限。

　　3对城投公司的影响

　　城投公司获取土地的方式，主要有政府划拨和公开招拍挂两种形式。过往城投公司通过招拍挂方式拿地后，存在城投公司延期缴纳土地出让金，或政府出让土地后以注资、补贴等方式向城投平台返还土地出让金等现象。

　　新规出台后，部分地区所采用的平台公司招拍挂拿地，政府以补贴、注资等方式返还土地出让金的模式操作难度增大。此外，城投平台招拍挂后需及时、足额缴纳土地出让金，提高了对城投公司自身资金实力的要求，也将进一步影响城投平台的现金流。

　　中融研究：综上，此次政策调整，改变了土地出让金的征收主体，而关于分成、使用、管理等方面仍延续现行规定。预计土地出让金的收支环节将更加规范透明，对政府而言，部分地方调节土地出让金收入的行为会受限，地方政府在腾挪空间将会被显著压缩；对拿地主体而言，土地出让金缓缴、漏缴、违规返还的情况会被遏制，对资金要求更高；对平台公司而言，部分地区采用的平台公司招拍挂拿地后，政府以补贴、注资等方式返还土地出让金的模式操作难度增大，对资产规模和现金流会产生一定影响。

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