超特大城市“瘦身”！这些城市已经开始行动，影响有多大

文丨西部菌

最近，超大、特大城市“瘦身健体”的话题比较热。

首先，日前印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出：

强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，防止城市“摊大饼”式无序扩张，推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效。

其次，继深圳提高落户门槛后，杭州最近也发布了新的落户政策，落户门槛有所提高。

过去几年，除了北京、上海、哈尔滨等个别代表，超大特大城市的人口都处于快速膨胀状态。“瘦身健体”，提高落户门槛，与这种趋势形成一种冲突。

甚至，有声音担心，难道“大城市”的规模扩张，要走到头了？

但其实，很多人都忽略了，超大特大城市扩张的同时，“瘦身健体”也早就在进行。

其真正的影响，主要体现在五个方面。

01

根据前不久《求是》杂志公布的名单，按照第七次人口普查数据，中国超大特大城市已经达到17座。

这次被点名的沿黄特大城市，就有西安、济南、郑州。它们基本上都是全国和区域内的中心城市。

过去几年，这些城市的主要使命，就是要“增强资源和人口承载力”。与之相关的定调很多。

比如，2019年底，《求是》杂志刊发的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文就明确提出：

新形势下促进区域协调发展，总的思路是：按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

当然，推动超大特大城市“瘦身健体”的说法，也不是第一次出现。

比如，今年3月的国新办新闻发布会上，国家发改委的相关介绍中就有类似的表述：

合理降低中心城区开发强度和人口密度。

此外，上个月底国新办举行的新闻发布会上，相关负责人也提出：

合理降低超大特大城市开发强度和人口密度。

这些说到底，也就是推进超大特大城市“瘦身健体”。

显然，从相关表述看，它不是说超大特大城市要把现有的人口减少。其中关键，是要降低中心城区的开发强度和人口密度。

02

以此来看，其实不少城市早就在“瘦身健体”。

最典型的是北京。作为第一个提出“减量发展”的城市，北京这些年疏解非首都功能，包括控制人口规模，推动产业迁出，动作是非常明显的。

其他城市其实也没闲着。

梳理最新的“七普”数据，有一个现象值得注意，那就是北京、上海、广州、成都等超大特大城市，它们的传统中心城区人口，所占总人口比重都在下降。

比如，与六普（2010年）相比，上海中心城区（黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口、杨浦）人口占全市比重减少3.4个百分点；郊区人口（闵行、宝山、嘉定、金山、松江、青浦、奉贤、崇明）比重增加2.5个百分点；浦东新区提升0.9个百分点。

成都的数据也有同样的特点。与“六普”相比，过去十年，成都传统五城区，仅有成华区人口占全市比重在上升。

与此同时，这些城市都规划了新区、新城。像北京布局了副中心，上海则设立了五大新城，成都也有天府新区、东部新区。

毫无疑问，这些新区、新城，成为中心城区人口和产业迁移的重要目的地。

像上海在今年3月，单独放宽5个新城落户限制；成都东部新区则规划，2035年常住人口达到160万人。与此对应，今年7月公布的《成都市中优“十四五”规划》还明确：

至2025年再完成112个非核心功能疏解项目，其中调迁关闭项目51个、转型提升项目17个、规范整治项目44个。

抛开政策层面的推动，一批超大特大城市中心城区人口占比下降，本质上与城市的发展规律有关。

毕竟，传统城区的基础设施和人口承载力都相对有限，城市规模扩大，自然会带动中心城区人口和资源向外迁移。

尤其是过去十来年，城市轨道交通规模快速扩大，中心城区整体上其实都走上了被疏解的轨道。

因此，对于最新的“瘦身健体”要求，完全不必过于紧张。它只是可能加速相关进程，并没有改变超大特大城市的既有发展方向。

03

那么，它到底会带来哪些具体影响？

今年3月，国家发改委相关负责人，在谈到超大特大城市“瘦身健体”时，指出了三个方面的问题：

首先，要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。

其次，有序疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度。

最后，与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。

据此，我们可以得出以下几点启示：

超大特大城市的撤县设区将要放缓了。

更进一步，像济南合并莱芜这样的外延式扩张，必定机会越来越小。而这次西安被点名要“瘦身健体”，合并咸阳的事，基本上不可能了。

事实上，近几年城市扩容多是内涵式的。像前段时间深圳前海扩容就是典型。

在“瘦身健体”被反复强调之下，外延式扩张的窗口，或宣告已被关闭。

至于疏解非核心功能，则意味着一些传统产业和商业形态将要迁移出中心城区。具体有哪些，我们可以作简单参考。

比如，上个月底，国家发改委指出：

有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施以及过度集中的公共资源。

此外，成都的“中优”规划也指出，持续推进非核心功能疏解，主要是：

以一般性制造业、传统商品交易市场、仓储物流为重点。

就此可以说，传统制造业、批发市场、物流基地等，都将逐步告别超大特大城市的中心城区。

而这些疏解出去的产业，自然主要是涌向“周边中小城市、郊区新城”，主要集中在都市圈范围。

今年，南京、福州都市圈规划已先后获批，接下来被发改委点名的成都、西安等都市圈编制规划，也应该快了。

就在上个月底，四川省发改委会关于成渝地区双城经济圈建设情况的报告也指出：

积极向国家有关部委汇报，推动国家层面尽快批复成都都市圈发展规划。

这次被点名“瘦身健体”的西安，其都市圈规划相信也有望加速落地。

04

推动超特大城市“瘦身健体”的另一重影响，即是需要重新看待城市总规的约束力。

在此前的文章，西部菌曾举例说，城市总规所明确的人口目标就是用来被打破的。

比如，北京此前被批复的规划要求，2020年实际居住人口控制在1800万人左右(其中中心城控制在850万人左右)。

而对照“七普”数据，北京实际常住人口超过规划数值389万，中心城区人口超过接近250万。

最夸张的是深圳，规划要求是，到2020年，城市常住人口控制在1100万人以内，实际足足超过了656万。

这表明，此前城市总规对于城市总人口的控制，实际上是留有很大弹性的。这背后也是对于城市发展规律的顺应。

一方面，此前各大城市的人口基数较之目前，的确有更大的上升空间；另一方面，整体的人口发展增势也远比现在更好。因此可以说，这些对总规的突破，是在可以接受的范围内。

但现在，虽然说超特大城市对于人口的吸引力依然很强，但在人口规模到达一定程度，并且总体人口增速也放缓后，留给多数超特大城市的人口上升空间，其实已经远不如以前了。

因此，基本可以判断，相较于上一轮城市人口规划在执行上的弹性空间，新一轮城市总规的执行必将更严。

前不久征求意见的《杭州市国土空间总体规划（2021-2035年）》（草案），将2035年杭州远景人口规划确定为1500万，被指保守了。

但结合“瘦身健体”的要求看，或许恰恰是务实的。

事实上，就已公布的多座城市的总规草案看，未来超特大城市的人口的增长“余额”，确实是难比过去。

05

总结起来，推动超特大城市“瘦身健体”，将主要带来几个方面的影响：

一，撤县设区进程将放缓，行政区划合并的外延式扩张窗口将逐步关闭；

二，超特大城市的竞争，将真正进入都市圈时代。未来几年，将有更多城市的都市圈规划获批。

三，郊区新城的价值将被重估。

四，城市人口竞争，真正进入存量时代。与此对应，城市基建、地产等，对于人口的增长预期，要更务实。

五，超特大城市的落户门槛，短期内继续下探的可能性不高了，大城市的房票将越来越珍贵。

本文首发于微信公众号：西部城事。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。