周洪宇谈职教法修订：把专家的求真与官员的务实结合起来

周洪宇 全国人大常委会委员、中国教育学会副会长、华中师范大学教授

5月13日上午，2022年海南省职业教育活动周职业技能、职业院校就业情况集中展示活动举行。 图/IC photo

时隔26年，《中华人民共和国职业教育法》迎来首次修订。2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过新修订的职业教育法，5月1日起施行，引发巨大关注。

新修订的职业教育法内容从五章四十条完善至八章六十九条，增加“职业学校和职业培训机构”“职业教育的教师与受教育者”和“法律责任”三章，由旧法的3400余字修改为10000余字，内容更加充实。

新职教法首次明确，职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。职业教育学生在升学、就业和职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会。此外，新职教法也明确了国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，着力提升职业教育认可度，建立健全职业教育体系，深化产教融合、校企合作，完善职业教育保障制度和措施等内容。

从五章四十条完善至八章六十九条，新修订的职业教育法条款篇幅增多了，内容表述也更为完善。此次修订的背景是什么？修订过程中经历了怎样的博弈？这些背后释放了哪些重要信号？

在担任全国人大代表的20年中，周洪宇始终关注职业教育发展。通过在实践中摸索和多方调研，2005年前后，周洪宇形成了一个明确的判断:职业教育不是一个层次，而是一种类型。此后，他一直在思考职业教育如何推进类型的确定、体系的建构、制度的设计、法律责任问题，并多次公开为之呼吁。

“要把专家学者的求真，与政府官员的务实结合起来，在求真与务实之间找到平衡点、结合点、突破点。”作为全国人大常委会委员，周洪宇参与了2021年6月和12月的两次对职业教育法的审议，提出多条建议且最终被采纳。新京报记者对话周洪宇，揭秘职教法修订的幕后故事。

“不能人为把职业教育限制在一个层次上”

新京报：此次职教法的修订迫切性体现在哪？

周洪宇：法律是对现实关系的一种规范，要与其所处的时代相适应，并且要为未来的发展预留空间。1996年版职业教育法对职业教育发展起了很大的促进作用，这是应该充分肯定的。

二十多年来，我国社会经济发展各个方面都发生了很大变化，随着我国进入新发展阶段，职业教育面临新形势、新要求，职业教育存在的问题就更为突出，在当今实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局的背景下，加快职教法的修订工作，已成为非常重要而紧迫的任务。2000年以后，学术界、教育界，包括代表委员都开始呼吁修订职教法。在中央文件《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中，明确把职业教育法的修订纳入其中。

新京报：你从何时开始关注职业教育发展问题？

周洪宇：2005年，我注意到中等职业教育发展遇到了瓶颈，如果不将其纳入免费范畴，中等职业教育不太容易发展起来。2006年，我用建议的方式呼吁中职教育免费；2007年我觉得不能再耽搁了，这一年全国两会上我提交了中职免费的议案。当年9月，国务院决定对涉农专业中职生开始免费，2009年又扩展到整个农村的中职生。

1999年，我曾去台湾地区南台技术学院考察，没想到几年之后，学校升格成了南台科技大学，竟然还培养硕士博士生。当时我感到很诧异，后来发现，这样做是有道理的。2000年年底，我到美国哥伦比亚大学教育学院做高级访问学者，发现美国的社区大学也分不同类型，有职业技能型，也有专业知识型，而且学分和普通高校之间可以相互转换。这是高等教育对社会多样化、多层次的人才需求的反应。

大概2005年前后，我有了一个明确的判断:职业教育不是一个层次，而是一种类型。它应该是与普通教育平行的、独立的体系，包括中职、高职、本科甚至研究生教育等。当然，职业教育不是都往研究生教育的方向发展，但是职业教育里面，也应该培养创新型的技能大师。

新京报：那时提出这一观点是否得到认同？

周洪宇：在20世纪初，很少有人能看到职业教育是一种类型，包括教育行政部门以及学术界、教育界的同志。

任何一种类型的教育，都有一个不断提升发展的过程，不能人为地把它限制在一个层次上。我们不改变这种认识，就会始终把职业教育当作低层次的教育，整个社会就更加认为读职业教育是没出息的，这不利于职业教育发展，也不利于培养高层次的人才。

顶层设计解决“两张皮”难题

新京报：为什么2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中已经提出要修订职教法，这十年中却没有完成修订？

周洪宇：这十年期间，职业教育法曾几次提起修订审议，又几次中断，因为在一些关键问题上，包括职业教育的概念内涵、定位、管理体制、办学层次、职教体系、办学力量、保障体系等方面很难形成共识。比如职业教育如何定位、概念内涵怎么界定、和普通教育的关系是什么、管理体制上如何更顺畅、普职分流如何处理、经费投入和法律责任如何规定等。

新京报：修订过程中有没有博弈？

周洪宇：当然。什么是立法？立法就是对各相关方利益关系的调整。

新京报：新修订的职教法第八条中增加了“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作”的表述，这意味着什么？

周洪宇：新职教法在第八条中，对职业教育发展如何牵头、如何协调、各方职责等作了清晰的说明。

之前，在职业教育的管理体制上，存在“两张皮”现象。不同的部门对于工作有自己的考虑，都是为了工作的发展需要，但从各自角度看，往往存在差异，小的差异可能妥协，如果是很大的差异，就很难达成一致。

1996年版职教法和修订草案一审稿、二审稿中，都规定由国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划。从字面看，教育行政部门地位好像很高，但在实际操作中，教育行政部门往往是统不了也推不动的，工作难以落实。

一直到三审，表述发生了变化，在原来的表述之前加了一句话，“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作”。这句话就是要害。这一规定突破了之前顶层协调机制的不足，管理体制理顺了，之前最大的难题解决了。

新京报：加入这句话后，对于推动职业教育发展能起到什么作用？

周洪宇：国务院职业教育工作协调机制是高于教育行政部门和其他相关部门的，把各相关部门叫到一起开会，职业教育的问题就好解决了。当然，写入法律也不意味着实际操作当中会一步到位，落实还需要一个长期的过程。但法律上界定得很清楚，再来做这件事情，就有法可依。

“职教研究生教育不要盲目与普通教育攀比”

新京报：修订中你提出的哪些建议最终被采纳？

周洪宇：会上我们提出很多建议被采纳了，也有一些采纳后的表述不是建议最初的表述。

比如，关于职业教育办学层次，在一审和二审稿中，关于职业教育办学层次的表述为：“高等职业教育、职业学校教育是高等教育的重要部分，由专科、本科层次的职业高等学校和普通高等学校实施。”我建议应在条款“本科”后面加上“以及研究生层次教育”，而最后使用的是“本科及以上教育层次”表述。

我们已经提出职业教育是一个类型，这个类型自成体系，里面又有本科、又有研究生教育，这是必然的。不能一面说它是独立类型，另一面又不让它发展研究生教育，这是矛盾的。在当今的职业教育培养体系中，已经有多所职业技术大学在从事培养研究生层次的职业教育了。如果不写明“本科以上的教育”，也就是研究生教育，既不能满足新时代经济社会发展和人才培养的客观需要，也不符合职业教育发展的内在规律和世界职业教育发展的趋势。

新京报：职业教育的研究生层次教育与普通教育有何区别？

周洪宇：从职业教育发展的规律和趋势出发，完整的职业教育体系中应该有研究生教育，但也不能完全像普通教育那样搞研究生教育。我认为，根据职业教育的定位目标，需要实施研究生教育的比例不要太大，要体现职业教育高层次人才培养的特点。

从国际比较的角度看，在早期，职业教育的研究生层次教育比例一般在3%-5%，中后期在10%-15%；本科层次早期在15%-25%，中后期在30%左右；其他高等专科和中专层次在65%-70%。盲目与普通教育攀比、忽视职业教育的本质与特点是不符合规律、不可取的。

新京报：你曾撰文呼吁完善职业教育的学位证书制度，此次修订过程中是否涉及该问题？

周洪宇：健全的证书制度是影响职业教育长期发展的关键一环。既然职业教育是一个类型，有中职、高职、本科、硕士生甚至博士生，那也应当有与职业技术体系相对应的完整的学位制度。这些年我在呼吁职业教育也要颁发相应的学位证书，比如设立“副学士学位”或“工士学位”。

过去，职业技术教育只有学业证书，没有学位证书。例如，高职院校的毕业生拿到的是专科文凭，但没有学位。学业证书和学位证书不是一个概念。这是不合理的。

我也提出，考虑给三年制的职业技术学院毕业生设立授予“工士”学位。在职业教育法修订草案一审稿中，只讲了学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书等，没有涉及学位证书问题。

直至三审稿中，第五十一条中出现了“接受高等职业教育，学业水平达到国家规定的学位标准的，可以依法申请相应学位”的表述。这既能将现代职业教育体系各个层次有机地衔接起来，又符合扎根中国大地办职业教育的文化特色，也缓解了家长的教育焦虑。

虽然没有明确学位具体叫什么名字，但至少把学位这件事提了出来，职业教育毕业生有了获得学位的可能。这留下了空间，接下来就看相关部门如何细化、落实。我相信无论怎么称呼，专科层次的职业教育学位，不论是设立“工士学位”还是“副学士学位”，都是可以的。至于本科、硕士和博士研究生层次的职业教育学位，作为专业应用型学位设立应是比较合适的。

职教大事记

●2000年1月

教育部《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》

首次提出“双师型”教师的表述。

●2002年9月

国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》

力争在“十五”期间初步建立起适应社会主义市场经济体制与市场需求和劳动就业紧密结合、结构合理的现代职业教育体系。

●2004年4月

教育部《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》

鼓励校企合作，开展订单式培养和产学研合作，推行“双证书”制度。

●2005年10月

国务院《关于大力发展职业教育的决定》

大力推行工学结合、校企合作的培养模式，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式，要求高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。

●2010年6月

教育部、财政部《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》

新增100所左右高职院校开展骨干校建设。

●2013年4月

教育部《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》

逐步与普通高校本科考试分离，探索“知识+技能”的考试评价办法，为学生提供多样化入学形式。

●2014年8月

教育部《关于开展现代学徒制试点工作的意见》

明确了实践性在高等职业教育中的重要性。

●2015年10月

教育部《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》

建设200所优质高职院校。

●2018年5月

国务院《关于推行终身职业技能培训制度的意见》

推行终身职业技能培训制度，大规模开展职业技能培训，着力提升培训的针对性和有效性。

●2019年12月

《中国特色高水平高职学校和专业建设计划建设单位名单》

公布“双高计划”第一轮建设单位名单，共197所学校入选，其中高水平学校56所，高水平专业群141个。

●2021年10月

《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》

到2025年，中国职业本科教育招生规模不得低于高等职业教育招生规模的10%。

采写/新京报记者 冯琪