杨志勇专栏丨省以下财政体制改革正在规范中加速

杨志勇（中国社会科学院财经战略研究院研究员 《财经智库》《财贸经济》副主编）

近日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），意味着省以下财政体制改革在规范中加速。

以系统化改革形成财政体制合力

省以下财政体制改革是深化财税体制改革的重要一环，是政府间财政关系改革的重要组成部分。中国是大国，人口多，各地情况不一，国家治理需要特别强调发挥中央和地方两个积极性。大国财政必须处理好中央和地方财政关系，同时在地方财政建设上，要注意省以下财政体制建设问题。

1994年，中国建立起分税制财政管理体制。这一体制重点解决的是中央和省级之间的财政关系问题。现代国家政府收入（财政收入）主要来自税收，收入划分主要是划分税收收入，规范政府间财政关系的财政体制的典型做法就是建立分税制财政管理体制。分税制取代财政包干制，解决了中央财政宏观调控能力不足的问题，同时在很大程度上提升了国家财政的治理能力。考虑到各地情况较为复杂，在很长一段时间内，关于省以下财政体制，中国更多强调的是各省份因地制宜进行探索。同时，对于省以下财政体制建设，中央是在需要的时候施以援手，并出台相关指导意见。

这些年来，财政的省直管县、乡财县管等涉及省以下财政体制的改革既是地方的财政实践，又得到中央财政的指导。地方债管理一直是各界关注的焦点。财政部出台了一系列关于地方债管理的文件，为地方债更好发挥作用提供了重要指导。同时，财政部关于地方债风险防范的指导，在守住不发生重大金融风险底线中也发挥了重要作用。基本公共服务均等化，不仅是全国事务，更涉及地方，地方政府直接面对教育、医疗、养老、就业等公共服务的提供。基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）需要充分的财力保障，而这一直得到中央财政的强有力支持。

中央和省级财政之间关系的制度安排，构成省以下财政体制改革的约束条件。中央对省级财政的转移支付规模和方式，在很大程度上引导省级财政行为，并进而对省以下财政行为产生影响。在地方财政管理上，财政直达资金的常态化机制的建立，对于基层财政运行、对于中央政策的有效落实，都有重要意义。

省以下财政体制改革一直在推进。对这些具体推进的做法加以系统化，可以更好地形成省以下财政体制的合力。

规范地方财政秩序，推动高质量发展

尽管改革在推进，但毋庸讳言，省以下财政体制仍有诸多亟待完善之处。省以下财政体制改革不仅仅是一个省份内部的纵向体制改革，而且还应从不同省份之间的横向对比来加以观察。各地招商引资中所发生的各类不规范行为，导致地方财政秩序的混乱。这样的地方财政秩序不可持续，损害国家财政利益，也会直接冲击全国统一要素市场的形成。而且资本流动若不是按照市场导向进行，也会损害市场效率。地方财政健全和基本公共服务均等化，推动高质量发展，也需要地方有充分的财力保障。

省以下财政体制改革要做到有序推进，就需要中央的统一指导，并在全面规范的前提下推进。这次省以下财政体制改革，和过去有什么不同？可以说，这一次在规范上的表现特别突出。规范不等于不能有差异。规范可以是在体制差异的基础上的规范。各地省以下财政体制的选择可以因地制宜，根据需要选择财政的省直管县或市管县；乡财县管到底推不推，也是根据各地情况来决策的。

规范还表现在激励相容机制的构建上。省以下财政体制改革要发挥中央和地方的两个积极性，地方各级政府的积极性更是重要。要采取有效措施，消除地方“等靠要”诉求，从而更有效地促进财富的创造。从根本上看，省以下财政体制改革就是要让地方公共服务的提供更加有效。

财政改革不可能一蹴而就。改革要注意平稳推进，特别是财税改革难度大，更需要稳中推进。这次，省以下财政体制改革注意增量改革为主、适度调整存量结构，就是要让在尽可能少人反对的前提下，顺利推进。同时，这样的战略选择也可以视为对前期改革举措的充分肯定，从而激励改革。因而，难度大的财政改革更需要解放思想、探索实践。

合理划分财政事权和支出责任

省以下财政体制，需要解决财政事权、财政支出责任和财权财力的匹配问题。地方财政支出和财政收入的关系，具体表现为以下几个方面：一级地方政府，财政收入少，支出少，可以运行；一级政府，财政收入多，支出多，可以运行；一级政府，财政收入多，支出更多，不可持续；一级政府，财政收入少，支出多，不可持续。财政支出决定于财政事权。政府做事，可以分为花钱和不花钱两种，不花钱的如规制，政府只要制定标准，各类市场主体自行承担相应的成本；花钱做事，就是财政事权，就会产生对应的财政支出。支出多少与事权，特别是财政事权关系特定密切。

财政支出是牛鼻子。财政支出的划分，需要符合规律，需要充分考虑到各级财政的能力。一级政府财政没有能力，赋予再多的事权也难以落实。财政支出划分需要尊重规律。按照基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定事权，是符合规律要求的，有助于提高经济效率。

财政事权，意味着相应的财政支出责任。共同财政事权，意味着不同级别财政分别承担一定比例的财政支出，这里有一个技术难题需要面对。《指导意见》所能做的是为一个比较合适的比例的确定提供支持，比例的确定不靠一刀切，更加符合现实发展的需要。一级政府对下级政府委托事权，应该安排足额的资金，这体现不同级别政府的财政事权责任要求。

参照税种属性划分收入，是分税制的一般做法。省以下财政体制改革也强调这么做，是符合规律要求的。收入分享方式有多种，对不同情形有不同的做法规定，是在灵活中进行规范。

省级调控能力建设是省以下财政体制改革的焦点问题。这次改革强调省负总责，要求省级政府必须有相应的财力。省级政府承担的财政事权多，意味着较多的财政支出，同时省级财政还要进行转移支付。省级财政适度集中财力，省级统筹调控能力的提高，可以更好地促进省域内部的收入均衡。省域内部区域间资源分配不均，所带来的不合理财力，需要适当加以调节。同时，规范省以下财政体制集中的收入增量，省级财政用于一般性转移支付，可见这样的改革目标不是要进一步提高省本级财政的支出水平。

对于地方政府来说，收入不足以覆盖支出部分，除了发债，就是要依靠上级的转移支付。转移支付是难题。转移支付既有总量问题，也有结构问题。一般性转移支付，不能规定用途，更适合地方财力统筹的需要。转移支付还要科学分配，才可能发挥资金的最大作用。

经济社会在发展，财政体制势必需要作相应调整，这样，就有必要形成动态调整机制，给适应经济社会发展需要腾出空间。一些新问题也会随着改革而产生，财政资金常态化直达机制的建立，就提出了地方政府如何统筹财政资金的重要问题。

直面开发区财政管理体制等新问题

省以下财政改革有一系列新问题亟待规范。《指导意见》直面开发区财政管理体制问题，这是一个新问题。开发区管委会作为政府的派出机构，财政体制如何设定，是个难题。《指导意见》对此作了分类规范。设立财政管理机构与否，形成不同的开发区财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立开发区地方政府的预决算并单独列示。开发区财政管理体制引人注目，开发区不同于行政区，但又有行政区的诸多功能。从根本上说，这可能需要行政区划调整才能解决。开发区政府性债务管理是个难题。开发区在一定程度上存在依靠土地融资的情况，与此相关的债务融资，也可能蕴含债务风险。《指导意见》要求：坚决遏制地方政府隐性债务增量。开发区隐性债问题，源于开发区与地方融资平台之间的千丝万缕关系，需要有更务实的解决方案。

《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕78号）要求，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。各地改革进展不一。《指导意见》更符合各地的实际需要，在强调省的责任的前提下，财政的省直管县或市管县，要根据情况作出选择。财政的市管县，并没有被打入冷宫，而是从增加县的活力出发，强调对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理责任。市级财政也因此有了更大的活动空间。一级政府、一级财政一直得到强调，省以下本来四级政府、四级财政。省直管县和乡财县管（部分乡实际上被纳入县财政）意味着更加灵活的纵向财政体制安排。基层“三保”，需要建立县级财力长效保障机制，这不仅仅是应急问题，而且必须从根本上加以解决。乡财县管，涉及最基层的乡镇。基层财政困难问题的解决，需要与预算管理一体化系统建设结合起来。在信息技术推动下，一些地方的财政管理水平可以得到提高。越是经济落后的地区，财政管理水平通常越低。管理水平的高低与人才有关，预算管理一体化，可以部分弥补人才的不足。开发区财政管理体制，还给这样的体制安排增加了特色。

省以下财政体制改革必须高度关注地方债管理问题。2015年新预算法生效之后，地方有了发债权，财政部给各省分配债务限额，各省再作进一步分配。具体债务限额如何分配？这就要考虑偿还能力，还要结合债的分类和债务资金使用进行。《指导意见》对具体做法提出了指导意见，同时对化解债务风险中责任如何落实提出了明确的要求，即落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任。

总之，《指导意见》涉及省以下财政体制的方方面面，又比较务实，容易落地。可以预期，随着《指导意见》的相关要求得到落实，现代财政制度将因此更加完善。