以人民需求驱动技术应用，不能本末倒置

2022年3月1日，江苏常州，政务服务中心“一网通办”互联网+行政审批体验区。图/IC photo

日前，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》），就主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面作出了部署，提出了两阶段的工作目标和七方面的重点任务。

有关专家对新京智库表示，《指导意见》的出台一方面说明我国数字政府发展到今天，已然在各级政府和法律法规建设等各个领域具备了“上下一盘棋”推进的基本条件，另一方面也表明，面对国内外多方挑战，如今我国政府职能转型升级的需求已非常迫切。

然而，当前我国政府数字化建设仍存在基础理论研究缺失、制度建设不成熟、发展成效难以衡量、数据安全保障体系不完善、层级间、地域间、部门间数据共享体系整合不足等问题，数字公共服务供给的靶向性、精准性和高效性等方面还有较大提升空间，同人民群众对美好生活的向往还存在距离。

那么，要如何建设数字政府，才能进一步优化政府职能，释放数字红利，加速政府的全方位转型提升？

以人民需求驱动技术应用

“一项决策，哪些人是其中最重要的群体，这些群体都有什么需求，这些需求我们该怎么满足，用什么方式尽量节省社会成本，整个过程中是否存在被忽略的问题和人群。”中国人民大学公共管理学院教授何艳玲表示，这些决策过程中的关键问题，都是可以应用数据和技术加以解决的。

何艳玲提到，某市的某社区居委会，在疫情封控期间通过社区摸排，将本区域有慢性病的群体，尤其是老人的相关健康数据全部摸清，然后有针对性地设计防疫方案，很好地回应了居民诉求，这成为社区治理的典型案例。何艳玲表示，这种良性治理方式事实上还能进一步优化，如果当时相关部门能及时整合、有效分析居民的医保等数据，“这个工作还能够完成得更好”。

通过推动数字政府建设，为人民提供更好的公共服务的领域还有很多。近几年来，我国在“一网通办”、“只跑一次”等数字便民政务服务方面取得了很多积极成果。然而，目前我国在教育资源分配、医疗、住房安全等领域，对于相关公共服务的需求仍然非常迫切，需要进一步集中政治资源，发力解决。

比如依据城市人口流动、婚姻登记等数据建模，对未来10年入学适龄儿童的数量和分布进行预测，做出相应的学校建设规划。又或是根据交通流量数据，有针对性地优化城市交通线路，对城市公共交通的堵点进行合理疏导等。“这些都是事前可研判、可规划，而且我们目前的技术完全可以做到的，重要的是有关部门要有这个意识。”何艳玲说。

北京市社会科学院管理研究所副研究员王鹏表示，此前我国数字政府建设存在一些技术导向、“为了建设而建设”的情况，未来制度设计要多一些需求导向，从民众实际诉求出发考量。

专家普遍认为，基于人民的需求，定位到这些迫切待解决的公共服务、公共治理的问题，在此基础上，再讨论相关数据方案和技术应用，这样才能建构一个良性、积极的数字治理框架。

此外，就政府数字化系统建设而言，王鹏表示，我国在电子政务时期建立的政府信息化系统，大多人性化程度比较低、更多关注政府内部数据的流畅运转，而如今政府的数字化改革，是我国从审批型、管控型政府向服务型政府转变的好机会。

实现数据协同的三个条件

数字政府建设的关键是跨部门、跨地区、跨层级、跨系统、跨业务的数据共享和业务协同。没有数据打通，数字政府建设寸步难行。中国人民大学公共管理学院教授马亮表示，在中央和地方层面实现政府部门的数据共享和协同，是未来数字政府建设的关键课题。

就当前存在的“信息孤岛”、“数据烟囱”等现象，王鹏认为问题背后是各层级、各部门之间的利益、权力和分工机制的问题。何艳玲表示，根据实践经验，完成数据协同和共享并没有想象中那么难。比如，疫情期间，某地的组织部长兼任该地区的首席数据官，快速理顺了相关业务的权责关系，统一领导权限，该地区不同部门的数据整合推进工作进行得就比较顺利。

想要实现不同层级、不同部门间的数据有效协同，王鹏表示，必须满足三个条件。首先是中央层面要有明确的顶层设计，通过国家层面的制度建设和完善，引导各地和各部门积极推动改革。此次《意见》的出台，就让相关工作开展有了“主心骨”；其次是可以通过政府统一搭建信息共享交换平台，扫清各层级各部门缺乏技术方案、基础设施能力较弱等问题带来的障碍；第三是将数字政府建设与考核机制挂钩，将数据共享部门协同程度纳入业绩考核指标，建立数字政府的考核方式、考核方案和考核标准，明确界定负责培训及绩效考核的主管部门，积极开展相关主题培训活动。

平战结合，增强数字政府的“韧性”

2021年发布的“十四五”规划纲要中首次提出要“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。王鹏表示，其中的“韧性”指的就是城市治理体系的抗打击能力，在后疫情时代，数字政府建设更要注重动态灵活，即使在极端情况下也能有效运转。

而数字政府系统“韧性”的核心，是其应急管理能力和数字安全保障能力。马亮表示，为了确保国家秘密、个人隐私和企业商业机密的安全可控，我们要建立完善数字政府应急预案，提升平战结合能力，在发生重大数字安全问题时能够实现平战转换。相应地，要加强数字政府建设项目安全审查，对上马项目加强前期论证，定期对数字政府项目进行安全排查；同时，提升领导干部和公务员的数字安全意识，加强常规性应急演练，使之具备数字安全素养。

此外，中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心课题组在《数字政府蓝皮书：中国数字政府建设报告（2021）》中提出，严控数字政府安全防线，要持续关注国际环境，不断提高网络安全保障能力，建立常态化网络安全信息通报机制，搭建统一的网络安全监测分析平台，为海量数据(603138)提供预警机制；同时，要加强对第三方运营、维护参与单位及人员的管理与监督；要尽快推动电子政务内网的互联互通，特别是为各部门与省、市、县级机构间信息传输提供必要的网络支撑，便于各部门利用电子政务内网开展涉密业务，充分发挥电子政务内网的作用。

加快法治建设，填补制度空白

想要完善我国数字化政府建设，有效应对疫情防控、极端天气灾害、网络安全等诸多治理场景的挑战，我们应首先理顺基本价值观，再着手建设相应的法律法规体系，最后再去考虑如何应用技术手段完成我们的目标，“这个过程不能本末倒置”，何艳玲强调。

就相关的法律法规等制度建设而言，清华大学政府管理与创新研究所所长、教授于安提出，应及时推进数字行政法建设，回应数字时代的新需求。一方面，面对数字经济和数字社会发展带来的秩序需求，有关部门要加强对平台经济以反垄断为中心的规制，强化政府对数据安全和个人信息保护的责任，对有关个人信息的采集、存储、输送和共享行为提出规制框架。

另一方面，为提高行政效率，要将行政组织法的改革提上议程。于安提出，这个过程可以参考两种意见：一是建立保持既有决策权限的协同体制，决策者之间就决策效力的承认和执行及其争议处理达成一个框架性工作协议；二是建立决策与执行的统一体制，执行的效力最终归于决策人，执行者只是承担执行中产生的责任。

就如何从法治上完善常态化疫情防控带来的诸多挑战，于安表示，传统上来看，我国社会治理制度设计是将常态管理和应急管理这两者分开的。然而，持续的疫情事实上已经要求我们将常态管理和应急管理交叉结合起来，这就暴露出原本的制度在这方面缺少经验和场景设定，制度建设上也存在空白。就此，于安认为，有关部门需要就相关社会治理出台临时法律指导方案，并且加快系统化、场景化的全国性统一指导方案的建设工作，为社会治理工作人员，尤其是基层人员提供制度支持。

“数字政府建设永远在路上，这是一个没有穷尽的进程。”王鹏表示，这是因为数字政府的范围和内涵将随着时代发展和技术进步不断推移。然而，无论怎么优化和改革，数字政府“坚持以人民为中心和坚持服务市场这两个方向绝对不会变化”，它的发展最终还是为了“给人民群众带来获得感、幸福感和安全感”。

文|新京报记者孔雪 肖隆平