财信研究解读2023年政府工作报告：扩内需优供给，稳步推进高质量发展

扩内需优供给，稳步推进高质量发展

对2023年政府工作报告的解读

文 财信研究院 宏观团队

伍超明  胡文艳  李沫 孟则

核心观点 

一、扩内需和优供给有机结合：有效应对环境变化和增强发展主动性。把扩大内需战略与深化供给侧结构性改革有机结合，扩大内需的同时优化供给结构，并且以供给的优化为主线，提高应对外部环境变化的有效性、增强我国经济发展的主动性，最终实现高质量发展目标，这一逻辑主线和发展思路，在2023年的政府工作报告中得到了充分体现。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200万左右的新增就业目标：一是经济增长和就业是一体两面关系，经济增长的背后实际上是就业问题，5.0%的GDP增速能新增城镇就业人口1200-1300万，两个目标是基本匹配的；二是5.0%的GDP增速兼顾了2025和2035年目标，能与近三年4.5%的平均增速衔接，同时给高质量发展留出空间；三是预计为应对超预期因素预留了部分空间。

三、宏观政策：适度加力，有效支持高质量发展。财政方面，赤字率和专项债规模均有所上调，财政扩张力度适度加大，同时优化支出结构，发挥政府投资引导作用，增强政策效能；完善税费优惠政策，预计2023年减税降费规模回落，但继续着力助企纾困，以增强精准性和针对性。货币方面，预计总量保持适度，货币政策的节奏和力度将根据经济基本面变化适时适度调整，不排除未来降准的可能性，但降息概率降低；结构性货币政策有望继续发力，对小微、绿色、科技等领域保持有力支持。

四、2023年重点工作：扩内需，优供给，提信心，防风险

（一）扩大内需：把扩消费摆在优先位置，发挥政府投资有效带动作用。一方面，消费恢复和扩大有空间、有条件、有支撑，有望成为经济回升的主动力。其中，多渠道增加城乡居民收入，稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复是核心抓手。另一方面，充分发挥政府投资和政策激励的有效带动作用，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，提振全社会投资需求。

（二）优化供给：聚焦科技创新和数字赋能，加快建设现代化产业体系。面对内外部深刻变革，从供给侧推动生产函数变革，塑造新的竞争优势，已成为当务之急，关键是加快建设现代化产业体系：一是完善新型举国体制，推进关键核心技术攻关；二是大力发展数字经济，为传统产业和中小企业赋能；三是支持平台经济发展，发挥其带动就业创业、拓展消费市场等作用。

（三）提振信心：切实落实两个毫不动摇，大力提振民企、外企信心。一方面坚持社会主义市场经济改革方向，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，同时深化国资国企改革，提高国企核心竞争力；另一方面稳步扩大制度型开放，如加大现代服务业领域开放力度，更大力度吸引和利用外资。

（四）防范风险：深化金融改革、化解地产风险、严控隐债规模。首先是深化金融体制改革，压实各方责任，防范区域性、系统性金融风险的形成，这项工作在今年防风险任务中，排名首位；其次是有效防范化解优质头部房企风险，促进房地产业平稳发展；最后是防范化解地方政府债务风险，遏制增量、化解存量。预计2023年存量隐性债务的化解力度有望加大，城投平台新增融资将延续收缩态势。

（五）绿色转型：深入推进污染防治，推动重点领域节能降碳。一是预计今年单位GDP能耗调降压力大，将重点控制化石能源消费。二是深入推进环境污染防治，落实前期政策推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区等九大生态保护修复重大工程。三是推动能源低碳转型，推进重点领域节能降碳：推进煤炭清洁高效利用和技术研发，促进能源低碳转型；推进钢铁、有色、石化、化工、建材等高耗能行业及重点领域节能降碳。

正文

事件：2023年3月5日十四届全国人大一次会议，国务院总理作政府工作报告，提出了2023年经济社会发展总体要求、宏观政策取向和政府工作的重点任务。

一、扩内需和优供给有机结合：有效应对环境变化和增强发展主动性

把扩大内需战略与深化供给侧结构性改革有机结合，扩大内需的同时优化供给结构，并且以供给的优化为主线，提高应对外部环境变化的有效性、增强我国经济发展的主动性，最终实现高质量发展目标，这一逻辑主线和发展思路，在2023年的政府工作报告（下文简称报告）中得到充分体现。

对于国内外发展环境，报告明确提出“当前发展面临诸多困难挑战”。其中，“外部环境不确定性加大……外部打压遏制不断上升”；内部环境面临“国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，需求不足仍是突出矛盾”“科技创新能力还不强”等。为应对内外部问题和挑战，实现高质量发展，2023年政府工作重点从供需两端同时发力，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合”，以“实现质的有效提升和量的合理增长”：

首先是“着力扩大国内需求”，并“把恢复和扩大消费摆在优先位置”，这是应对外部冲击和掌握经济发展主动性的有效途径。其次是供给侧方面“加快建设现代化产业体系”，完善新型举国体制发力核心技术攻关，大力发展数字经济，支持平台经济发展，实现以创新为第一驱动力的高质量发展，给经济增长装上“核动力”。在实施扩大内需战略中，报告提出“加快实施‘十四五’重大工程”，而这些工程大多是既利当前，又利长远，既能扩大当前有效投资，又能推进未来技术创新和提高全要素生产率的项目，如重大科技基础设施、数字经济产业、制造业核心竞争力、现代能源体系建设工程等，这无疑也是供给侧结构性改革的发力点。找准扩大有效需求和优化供给的有机结合点，不仅是实现高质量发展根本途径，而且是应对外部遏制、提高发展主动性、增强增长可持续性的有效手段，这一逻辑和思路在今年的重点工作任务安排中体现充分。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200万左右的新增就业目标

（一）经济增长和就业是一体两面关系

经济增长的背后实际上是就业问题。报告将2023年的经济目标设定为5.0%左右，同时将城镇新增就业目标定为1200万人左右，两个指标是基本匹配的。原因如下：

2009年以来我国单位GDP带动的新增城镇就业人口（即就业弹性）下降趋势明显，如每亿元GDP对应的城镇新增就业人口，从2009年的31.6人/亿元降至2022年的10.0人/亿元。如果按照2022年的就业弹性计算，2023年实际GDP增速保持5.0%左右，那么能新增城镇就业人口1200-1300万人，略高于1200万人左右的预期目标（见图1）。此外，保持一定的经济增速，同样是防风险的需要。如根据国际清算银行（BIS）的债务数据，2012年以来我国每年利息支出总额超过每年GDP多增部分（见图2），表明保持适当的经济增速，有助于债务的可持续和金融风险的防范。

（二）5.0%左右的增速兼顾了2025和2035年目标，同时给高质量发展留出空间

一是5.0%左右的增速，兼顾了2025和2035年目标的实现。根据十九届五中全会“十四五”规划和2035年远景目标，我国要“到‘十四五’末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番”目标。据测算，实现“十四五”目标要求人均GDP保持4.2-4.6%的最低年均增速，而实现2035年翻一番目标要求4.5%的最低增速（见图3）。今年5.0%左右的增速目标，显然能满足2025和2035年目标的最低增速要求。

二是能与近三年平均增速衔接。2020-2022年我国实际GDP增速分别为2.2%、8.4%、3.0%，三年平均增速为4.5%。因此，2023年5.0%左右的预期目标，一方面能与过去三年实现平稳衔接，另一方面也能与去年3.0%的低增速完成平稳过渡。

三是给高质量发展预留空间。对今年GDP增速的预期，去年底疫情期间市场预测均值在5.0%左右甚至以下，但在年初疫情过峰后，市场平均预期水平提高到5.5%左右甚至以上，明显高于政府工作报告中的目标水平。因此，相对于市场预测均值，今年增速目标相对保守。对于其中原因，我们认为是给高质量发展预留出部分空间。这一点确实在报告中也有所体现，报告指出要“实现质的有效提升和量的合理增长”，“量”和“质”目标，“质”居前，表明高质量发展是主题，是政府工作的优先目标，减“量”是为了更多地提“质”。

（三）预计为应对超预期因素预留了部分空间

除了给高质量发展留出空间外，不排除给应对超预期因素留出空间的可能。因为“世界经济和贸易增长动能减弱”，“外部打压遏制不断上升”，加上当前及可预见的未来地缘政治关系趋于紧张，对于已深度融入全球产业链供应链的我国经济来说，这种扰动是不可避免的，只有大和小的区别。从今年看，全球发展环境对出口的影响是显而易见的。在国内，我国要有效防范化解金融领域、房地产市场和地方政府债务等重大经济金融风险，需在稳增长和防风险中取得平衡，也有预留出政策空间的必要性。

三、宏观政策：适度加力，有效支持高质量发展

对于宏观政策基调，报告明确提出“保持政策连续性针对性，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”，基本延续了中央经济工作会议的表述，但删除了经济工作会议中“加大宏观政策调控力度”的提法，同时增加“保持政策连续性针对性”内容。这表明2023年宏观政策有望保持连续性并适度加力，推动经济运行整体好转，但将更加注重精准有效性，加强各类政策的协调配合以支持高质量发展。

（一）财政政策：加力提效，增强精准性

一是赤字率和专项债规模均上调，财政扩张的力度适度加大、效率提升。其一，2023年赤字率拟按3%安排，较2022年提高0.2个百分点（见图4）；赤字规模方面，如果按照7%左右的名义GDP估算，约为3.88万亿元，较2022年增加5100亿元左右。这一方面可以保证一定的支出强度，为经济企稳回升提供连续有力的财力支持，如重点做好基层“三保”工作和支持薄弱环节等；另一方面将赤字率控制在3%以内，也有利于控制财政风险，保证财政的可持续性。其二，2023年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，较去年增加1500亿元（见图5），主要用于“十四五”重大工程、城市更新等领域，鼓励和吸引更多民间资本参与这些项目建设，这既有利于确保政府投资力度不减，又能提升财政资金效率，发力供给侧改革，并对民间投资起到“四两拨千斤”的牵引带动作用。

二是完善税费优惠政策，增强精准性和针对性。报告指出“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”，反映出在综合考虑助企纾困需要和财政承受能力的情况下，2023减税降费政策将主要对现有政策进行调整优化，预计减税降费等规模将较去年4.2万亿元的水平明显回落，更加注重精准性和针对性。预计将延续和优化对中小微企业、个体工商户以及特困行业的减税降费政策支持，让政策红利更好惠及市场主体，减轻企业负担，增添发展动力。

（二）货币政策：精准有力，支持高质量发展

一是预计货币总量保持适度，力度和节奏跟随经济形势变化微调。一方面，在疫情防控取得重大决定性胜利后的2023年，我国经济运行将整体好转，加上今年GDP增速目标较保守，货币总量保持合理适度即可。报告指出，要“保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，支持实体经济发展”，预计2022年M2增速大幅攀升的趋势或不可持续，今年M2、社融与名义GDP增速的剪刀差有望收敛（见图6）。另一方面，预计货币政策的节奏和力度将适时适度调整，体现针对性。当前国内经济仍处于恢复初期，房地产投资和消费恢复力度仍具有一些不确定性，加上出口下行压力加大，货币政策仍需有力，巩固经济回升势头。但货币政策也需根据经济基本面的变化，统筹经济增长和通货膨胀，适时适度作出优化调整。若经济恢复不及预期，或金融市场流动性持续偏紧导致银行放贷意愿下降，不排除未来央行再度降准的可能性；若年内经济持续恢复，货币政策将逐步正常化，降息的必要性降低。如在今年的报告中，删除了去年报告中的“推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费，让广大市场主体切身感受到融资便利度提升、综合融资成本实实在在下降”等利率相关表述。

二是结构性货币政策有望继续发力，对小微、绿色、科技等领域保持有力支持。结构性货币政策，一方面可以引导低成本资金更多流向需要长期支持的重点领域和薄弱环节，对高质量发展形成有力支撑；另一方面能直接刺激信贷需求并发挥一定的牵引带动作用，在有效需求不足导致货币总量政策效用减弱时，对实体信用扩张形成支撑，有利于短期稳增长目标的实现。报告指出“稳健的货币政策要精准有力”，预计2023年结构性货币政策有望继续发力，重点加大对小微企业、科技创新、绿色低碳等领域的金融支持力度，但其他阶段性特征比较明显的结构性工具，将及时退出，做到有进有退。从目前已出台的结构性货币政策看，多数工具剩余额度均较为充足（见表1），未来继续投放仍有较大空间，预计上述领域的贷款增速有望继续保持高增，对经济高质量发展形成有力支持。

四、2023年重点工作：扩内需，优供给，提信心，防风险

（一）扩大内需：把扩消费摆在优先位置，发挥政府投资有效带动作用

面对有效需求不足的突出矛盾，报告将“着力扩大国内需求”放在八大重点工作的首位，其中把恢复和扩大消费摆在优先位置；同时要求“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资”。在出口面临较大压力的情况下，消费和投资两大国内需求将成为今年稳增长的重要抓手。

一是恢复和扩大消费被置于优先位置，有望成为经济回升的主动力。其一，疫后三年消费持续遭遇严重冲击，基数偏低加上居民储蓄余粮充足，疫情放开后居民消费恢复有空间、有条件、有支撑。如2020-2022年社会消费品零售总额三年平均增长2.6%，增速较2019年回落5.4个百分点（见图7）；同期国内居民储蓄存款年均增加约12.5万亿元，为疫情前五年年均增幅的1.9倍左右（见图8）。其二，2023年三驾马车中，出口对经济大概率由支撑转为拖累（见图7），加上房地产市场由增量时代转向存量时代，地产需求难以维持以往的高速增长，消费将成为扩大需求的重要抓手。其三，我国消费占GDP的比重长期超过50%，历史上多数经济体发展到一定阶段后，消费也成为长期驱动经济增长的重要内生动能，因此把扩大消费摆在优先位置，也是实现2035年达到中等发达国家目标的必然要求。

对于如何恢复和扩大消费，报告提出“多渠道增加城乡居民收入”，“稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复”。对此我们理解有二：一方面，消费是收入的函数，多渠道增加城乡居民收入，可以从源头上扩大有收入依托的消费需求，有利于消费需求的持续稳定增长。另一方面，对于扩消费的发力方向，疫后消费场景放开，生活服务消费恢复空间最大，是重点支持领域；同时促消费政策有望继续在汽车、家电等领域加力，保证上述大宗消费需求的稳定。

二是充分发挥政府投资有效带动作用，提振全社会投资需求。一方面，当前我国市场自发性需求仍有所不足，政府投资需保持一定的增速，起到短期熨平经济周期性波动和长期优化供给的作用。政府投资要在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度，如报告指出“加快实施‘十四五’重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长”。另一方面，面对民间投资预期较弱，政府投资可以起到有效引导作用，加上政策激励，可以起到“鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力”作用。

（二）优化供给：聚焦科技创新和数字赋能，加快建设现代化产业体系

面对外部打压遏制不断上升、国内科技创新能力还不强的局面，“加快建设现代化产业体系”被置于重点工作第二，体现出在扩大内需的同时，从供给侧推动生产函数变革，塑造新的竞争优势，也已成为当务之急。报告同时指出了三个重要发力点：

一是完善新型举国体制，推进关键核心技术攻关。面对外部脱钩断链的挑战，科技创新对中国来说不仅是发展问题，更是生存问题，因此报告强调“科技政策要聚焦自立自强”，完善新型举国体制支持科技创新。一方面发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，围绕制造业重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关。预计基础软件、核心硬件、基础原材料等突出短板和“卡脖子”领域的投资有望明显加快。另一方面突出企业科技创新主体地位，更加强调推动企业向基础研究、应用基础研究等创新链前端延伸。预计在政策上将全方位加大对科技创新企业主体的支持力度。

二是大力发展数字经济，为传统产业和中小企业赋能。近年来数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。大力发展数字经济，一方面有利于巩固我国在数字领域的领先优势，把握住新一轮科技革命和产业变革新机遇。如我国数字经济规模已连续多年稳居世界第二，2021占GDP比重升至39.8%，未来该占比有望进一步提升。另一方面，我国传统产业在制造业中占比超过80%，加快传统产业和中小企业数字化转型，着力提升高端化、智能化、绿色化水平，将带来巨大的投资空间，为当期经济增长提供动力来源，还可以赋能传统产业和中小企业，提高其生产效率。

三是支持平台经济发展，发挥其带动就业创业、拓展消费市场等作用。报告明确提出“提升常态化监管水平，支持平台经济发展”，标志着对平台经济的监管政策开始走向常态化，并由过去的强监管阶段、规范发展阶段向支持阶段发展（见图9）。预计平台经济将在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手，未来发展有望提速。在创造就业方面，平台经济已经在促进就业尤其是吸纳青年就业方面发挥着重要作用，今年政府工作报告“把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置”，支持平台经济发展将为实现就业目标提供有力支撑。在引领发展、打造大国核心竞争力方面，也需大力支持平台经济发展。如截止2022年9月末，美国、中国估值超过10亿美元的独角兽公司数量排名全球前二名，但从新增数量看，受贸易摩擦和强监管等综合影响，2018年以来中美差距已经显著拉大，中国需加大追赶力度。

（三）提振信心：切实落实两个毫不动摇，大力提振民企、外企信心

面对民间投资和民营企业预期不稳的突出问题（见图10-11），报告提出“用真招实策提振市场预期和信心”，与中央经济工作会议“2023年经济工作千头万绪，要从战略全局出发，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，纲举目张做好工作”的表述一脉相承。报告主要从两方面发力来提振信心。

一是坚持社会主义市场经济改革方向，切实落实“两个毫不动摇”。一方面鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。具体举措包括：1）构建亲清政商关系，推动民营企业行政事务性成本大幅下降；2）进一步放开民营企业市场准入，为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的环境；3）货币、产业、科技等各类政策将适度向民营企业倾斜，支持各类优质资源更多流向民营经济。另一方面深化国资国企改革，提高国企核心竞争力：1）坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，以市场化方式推进国企整合重组，打造一批创新型国有企业；2）完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营，加快建设世界一流企业。

二是稳步扩大制度型开放，更大力度吸引和利用外资。当前我国制造业最终产品中用于出口的比重在4成左右，加上外资是“双循环”的天然载体，对激活国内市场创新活力具有重要意义。因此，在逆全球化思潮抬头的背景下，要大力提振外资信心，更大力度吸引和利用外资。主要措施包括：1）主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放，特别是要加大现代服务业领域开放力度，畅通外资进入的制度保障；2）做好外资企业服务工作，通过打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，增强对外资外贸的吸引力。

（四）防范风险：深化金融改革、化解地产风险、严控隐债规模

与2022年政府工作报告相比，今年政府工作报告将“有效防范化解重大经济金融风险”单独作为一项重点工作，反映出2023年经济工作要兼顾稳增长和防风险，对防风险的重视程度有所增加。

一是深化金融体制改革，压实各方责任，防范区域性、系统性金融风险的形成。当前我国需防范化解的重大经济金融风险，包括金融风险、房地产风险和地方政府债务风险。在三大类风险排序上，与去年底中央经济工作会议表述不同的是，今年的政府工作报告将金融风险提至首位。其中主要原因在于，金融机构是社会资金流动的主要载体，当前房地产、地方政府、城投平台债务等各类风险交织，最终都会向金融体系传导，容易引发区域性、系统性金融风险。报告指出要“深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任”，表明金融体制改制将是防范化解金融风险的主要抓手，预计未来金融机构改革将明显提速，高风险金融机构的处置力度也将加大，金融行业的兼并重组会有所增加。

二是继续防范化解房地产风险，促进行业平稳发展。房地产经济体量大、上下游产业链长、涉及面广，对经济增长、就业、财税收入、居民财富、金融稳定都具有重大影响，为防止房地产风险向财政风险、金融风险转化，必须继续多措并举，促进房地产业平稳发展。报告指出要“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张”，这一方面反映出优质头部房企的合理融资需求将继续得到满足，相关风险也仍将整体趋于缓解；另一方面也同时强调要“防止无序扩张”，意味着监管部门将处理好防范系统性风险过程中的道德风险问题，不会允许房企重回“高负债、高杠杆、高周转”的发展老路，而是支持其向新发展模式平稳过渡。

三是预计隐性债务严监管态势仍将延续，以遏制增量、化解存量。报告提出“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，透露出两点信号：第一，2023年化解存量隐性债务的力度有望加大。部分高成本、短期限隐性债务将通过债务重组、贷款置换非标、债务展期等方式优化期限结构、降低利息负担，防止大面积违约发生；第二，报告继续强调“遏制增量”，意味着2023年城投平台新增融资或延续收缩态势，同时城投平台市场化转型有望提速。

（五）绿色转型：深入推进污染防治，推动重点领域节能降碳

报告指出，“深入推进环境污染防治...推动重点领域节能降碳，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战”，表明污染防治、重点领域节能降碳仍是开展绿色转型的两大重点。

一是单位GDP能耗调降压力大，将重点控制化石能源消费。预计今年单位GDP能耗调降压力将明显加大。报告提出要“单位国内生产总值能耗继续下降”，未设定具体定量目标，但根据“十四五”规划设定2025年单位GDP能耗比2020年下降13.5%的目标，在2021、2022年分别下降2.7%、0.1%的情况下，2023-25年单位GDP能耗年均降幅要达到3.81%，远高于前两年，也超过2017年以来的降幅（见图12）。为降低单位GDP能耗，报告明确指出要“重点控制化石能源消费”。预计未来我国化石能源消费占比将加快回落，如2022年化石能源消费量占能源消费总量的比重为82.5%，较上年降低0.8个百分点，但比重还是处于很高位置（见图13）。为实现“双碳”目标，下降空间仍然很大。

二是深入推进环境污染防治。在生态环境改善方面，政府工作报告的表述由2022年的“加强生态环境综合治理”转变为今年的“深入推进环境污染治理”，这表明持续、深入推进减污、治理生态环境是今年的重要任务。报告指出要“持续实施重要生态系统保护和修复重大工程”，根据国家林业和草原局文件，我国将重点推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区等生态保护修复重大工程。

三是推动能源低碳转型，推进重点领域节能降碳。一是推进煤炭清洁高效利用和技术研发，推动能源低碳转型。虽然近十年来我国煤炭消费量比重持续下降，但煤炭仍然是我国的主体能源，占比仍维持在50%以上（见图13），短期内煤炭作为我国主要能源的地位难以改变，所以报告继续强调要推进煤炭清洁高效利用和技术研发，同时要加快建设新型能源体系。二是推进重点领域节能降碳。报告提出“推进资源节约集约利用，推动重点领域节能降碳”，预计未来高耗能的钢铁、有色、石化、化工、建材等重点行业的设备更新改造有望加速，尽快实现节能降碳和绿色转型。

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