地方财政清理历史欠款，政府要债也不容易

经济观察网 记者 杜涛 5月26日，武汉市财政局、武汉长江资产经营管理有限公司在《长江日报》发布一整个版面的债务催收联合公告，列举了259家债务单位名称、借款本金余额（截至2018年底），这些单位包含下辖区财政局、科研单位，地方国企、上市公司子公司和少数民企。

东部一市地方财政部门负责人告诉记者，武汉财政局列出来的欠款很多属于历史遗留问题，包括多年前的给国企、事业单位借款以及政府给国企担保产生的欠账。

另一地分管财政的政府负责人告诉记者，在90年代至2000年前后，财政有周转金可以借给企业，这些周转金财政列支科目属于暂付款，因此也被称为暂付款，对企业的暂付款后来停了，因此基本属于历史遗留问题，而对下级政府的暂付款依然存在。

“现在财政和企业之间没有往来资金，只有各级财政有往来暂付款，对外暂付款，必须主管领导签字，上政府常务会，”该负责人表示。

武汉的案例并不特殊，实际上近几年，在政策推动下，多地均加大了清理财政借款的力度。

按照2018年财政部《关于严格规范地方财政暂付性款项管理的通知》（以下简称《通知》）要求，“2018年底前形成的暂付性款项原则上应在2023年底前消化完毕”；“2019年以后新增形成的暂付性款项累计余额不得超过同级财政一般公共预算和政府性基金预算本级支出之和的5%”。

在实际操作中，地方政府清理历史欠款难度很高。上述分管财政的政府负责人曾经负责过该地历史账目的清理，据其介绍，有些账目已难以清查，而能够清查的账目中，企业欠账，走诸如保全、追索、起诉等法律流程，能要回来的也并不多，相较而言，来自各级财政之间账目回收的可能性更大。

清理历史欠款

登报催款的财政部门不止武汉。

经济观察网查阅到2021年，广州市海珠区财政局也登报两则债权催收公告，主要内容为：

广州宝石钢材开料有限公司于1993年6月22日向本局借款50万元，至今拖欠本局本金199115元及相应利息、罚息、违约金，万宝电器集团公司供销公司为该借款提供担保，请贵方立即向我局履行偿债义务。

现请广州发仕电子有限公司（债务人）、广州市海珠区工业总公司（担保人）就以下债务立即向我局履行偿债义务：(1)于1994年10月8日向本局借款100万元，至今拖欠本局相应利息、罚息、违约金;(2)于1995年8月22日向本局借款100万元，至今拖欠本局本金100万元及相应利息、罚息、违约金。

三笔欠账时间已经超过二十年，而记者通过企查查发现，广州宝石钢材开料有限公司已经注销；万宝电器集团公司供销公司已经破产重整，吊销营业执照；广州发仕电子有限公司经营状态为吊销，未注销；广州市海珠区工业总公司则已经注销。

华东某市财政部门人士告诉记者，对于民营企业的借款应该都是时间比较长的，但是登报清欠的比较少，大部分都是因为例行或者专项的清理工作。

按照2018年《通知》要求，“2018年底前形成的暂付性款项原则上应在2023年底前消化完毕”，且对新增形成的暂付性款项累计余额占财政比例做出严格限制。

2023年底成为一个重要的政策节点，一些地区也赶在政策节点之前推动相关动作。

2020年3月23日，江苏财政厅网站《丰县财政局多举措清理财政对外借款》一文中提到，经过近四年努力，财政暂付性款项增幅从2016年22%、2017年22%，下降到2019年3%。2015-2019年共清理结算140185万元，年均28037万元，按形成年限划分，2014年及以前41167万元、占34.2%，2015-2019年新发生69018万元、占65.8%。我县研究制定了分年消化方案，明确了年度消化任务、消化方式和消化资金来源等，原则上2023年底前消化完毕。

2023年4月28日，江西省财政厅公布的《关于进一步严格财政暂付性款项管理及开展2023年动态清零试点工作的通知》，选择新余、宜春两个市本级，以及南昌市东湖区、景德镇市珠山区、莲花县、修水县、武宁县、寻乌县、奉新县、上饶市广丰区、玉山县、铅山县、永丰县、崇仁县、金溪县、乐安县等14个县区开展2023年暂付性款项动态清零试点，实现暂付性款项年终无余额。这标志着新一轮暂付性款项动态清零试点工作正式启动。

“从地方财政的角度去看，只有财政紧张的时候才会清理暂付款，即历史欠账，”上述东部地级市地方财政人士表示。该人士表示，虽然这些年几乎每年都在清理，但是效果一般。

2023年3月15日鸡西市密山市政府网站信息显示，清理回收财政借款是财政部门每年的例行工作，2022年的清理工作已完成。

其做法是：将财政借款统计表下发到财政局各业务科室，科室按照所属单位范围，向借款单位下达《密山市财政局关于归还财政资金借款的通知》，通知要求各借款单位按照合同和协议规定的时限及时归还所借资金。各单位收到通知后，有偿还能力的单位立刻将借款归还国库；没有偿还能力的单位提供纸质版说明材料，借款单位领导签字、单位盖章，说明单位不能偿还的具体原因，并作出具体还款计划。

财政借款来自于哪？

造成财政借款的原因有很多，但主要可以分为两类，一类是历史遗留问题，主要针对企业的暂付款，一类是针对下级政府的暂付款。

“对企业的暂付款是以前历史遗留问题的欠账，属于90年代的产物，以前政府有财政周转金，可以拿出来拆借给企业，帮企业做运转，但最终很多都成为了坏账，”上述分管财政的政府负责人说。这里提到的周转款，是指上个世纪90年代，财政部门挤出一部分财力和“暂存”款项，以借给企业发展生产。该负责人告诉记者，周转金后来因为管理不规范停掉，清理回收。

该政府负责人告诉记者，现在的暂付款问题，基本都是上下级政府之间，因为财政紧张，特别是开始强调“三保”之后，事权和财力又不完全匹配，需要拆借，就会有上级财政给下级财政暂付款。

华东某市财政部门人士就对记者表示，现在财政上下级欠款并非个例。

2021年10月18日，武汉审计局网站刊登的《加强财政借款管理 防范财政资金风险》一文提到，在对各单位进行预算执行和其他财政收支情况进行审计时发现，不少单位都有财政借款行为，财政借款呈现出账龄长，规模大，用途复杂的特点。有些借款因为单位破产、拆迁或者人员账务交接不全等原因少则三五年长则数十年挂账不还，或者因为历史原因，长年积淀，越滚越大，导致账龄较长；所借款项既有用于城市基础建设、政府主导的重大项目、垫付土地收储成本等经济建设方面的，也有用于应对突发事件、行政事业单位支出、重点工作临时周转等方面的。

该文还提到，不少借款或因年代久远，或因借款单位被撤销导致找不到责任主体；或因财务账簿丢失、账务系统更新、经办人员更替，往来账务交接不全，使一些账务难以查询，无法处理。但这些借款已成既成事实，形成了财政负担，制约了财政资金良性运行。

清理借款不容易

政策层并不是第一次尝试清理财政借款。

2011年财政部《关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》提出，要加强财政部门对外借款管理，严禁变相设置财政周转金。确因临时急需对外借款的，要严格履行审批程序，大额借款应报经同级人民政府批准。要建立借款回收保证机制和责任追究机制，确保借款资金安全。

2014年10月，财政部《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》提出，全面清理已经发生的财政借垫款，抓紧全面清理已经发生的财政借垫款。应当由预算安排支出的要抓紧安排预算，原则上应在2017年年底前列支完毕。其他财政借垫款原则上应在2016年年底前收回。经核实确实无法收回的财政周转金和其他财政借垫款，应在2017年底前报经同级人民政府批准同意后，按规定核销。

2018年，《通知》将时间节点明确为2023年底，同时对此外对2019年后的增量又做出了明确限制。

上述分管财政的政府负责人告诉记者，其所在地区的企业类暂付款，在前几年已经清理的差不多了，大部分都要不回来。现在上下级财政部门之间的欠款，基本都在体制结算的时候结算掉。

该人士解释，比如一地上级给下级固定支出款项60亿元，年底结算，但下级政府突然增加了某个事项，缺乏资金，找上级政府借了5个亿的调度款，上级政府就会在年底结算时扣除这一部分调度款作为还款。

财政借款资金发生的本质仍然是预算约束不力、事权财政不匹配。

2022年7月，恩施审计局《浅谈财政出借资金中存在的问题及审计建议 》一文中提到，大量财政出借资金问题的发生，主要原因在于预算约束不力，超预算、无预算拨款，超出政府预算收入来源安排征地拆迁、项目建设和国有企业注资等支出，形成财政借款支出。其次，市县一级地方政府国有企业、融资平台公司和政府部门政企不分，政府与市场边界职责不清，企业自身盈利能力不强，公司运转主要靠财政无预算拨款，也是财政出借资金金额偏大的重要原因。

这也导致了清理欠款的难度，实际上，即使在严格的政策监管下，一些地区仍然出现不降反升的情况。

2021年7月，财政部广西监管局《发挥属地监管职责 深入开展财政暂付性款项调研》一文中就提到，收集广西所有市县2020年财政暂付款数据，全面了解广西全区财政暂付款规模、存量消化和2019年以后新增情况后，形成了《广西地方财政暂付款“不降反增”等问题应引起重视解决》、《广西部分县暂付款问题突出 财政运行风险高——基于博白、凭祥、象山、秀峰四个样本县》等针对性强、有建设性意见的专题材料。