基建投资为何没有“顶”起来

经济观察报 记者 杜涛 “从今年年初到6月，基建投资类业务相比去年同期下降了40%左右，但是你要知道，去年有疫情影响”，6月15日，一位从事政府投融资业务人士称。该人士进一步解释，进入2023年，PPP（政府与社会资本合作）基本没业务，专项债现在也不好做，现在只能做EOD（采用生态环境导向的开发模式）。

从4月开始，基础设施建设投资增速呈现逐月下滑的态势，1-3月基础设施投资同比增长8.8%，1-4月同比增速回落至8.5%，1-5月增速进一步回落至7.5%。

基础设施投资主要由政府主导，也是中国“促投资、提振内需”的重要抓手，在内需市场整体走弱的背景下，基建投资本被市场寄予厚望，但上半年的表现并未达到预期。

基建投资为何没有“顶”起来？财政方面的约束是一个重要原因。

天风证券在报告中分析，基建的放缓一方面有政策发力主动放缓的因素，3、4月政府债金融资规模出现下滑；另一方面则是因为在有限的预算中，政府需要更多地向民生领域倾斜。

一位县区财政局的副局长告诉记者，2023年上半年财政压力比较大，为了保证“三保”，今年上半年大部分的基建项目全停了。

中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚告诉记者：“对基建投资的拉动还要看下半年，今年虽然发债早，但是地方政府流动性紧张，新增债券去解决流动性了，项目推进慢一些，等下半年流动性好一些的时候，再有中央督促下，基建投资应该会起来。”“从周期来说，基建投资的增速基本从4月开始。4月份以后，资金才会形成实际工作量，在5-9月出现大幅增长。”赵全厚称，现在地方政府和城投性企业流动性非常紧张。上半年部分中西部地区的城投债曾出现不稳定的信号，意味着流动性紧张。

基建逐月放缓

1-5月全国固定资产投资（不含农户）188815亿元，同比增长4.0%，增速较1-4月下滑0.1%，其中基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长7.5%，相较1-4月下滑1%。

从4月开始，基础设施建设投资增速就出现放缓迹象，多项指标也反映了这一趋势。

6月7日晚，中国工程机械工业协会公布数据，今年5月销售各类挖掘机1.68万台，同比下降18.5%。其中国内销量6592台，同比下降45.9%，3月、4月挖掘机国内销量均出现了4-5成的同比降幅。

天风证券报告显示，去年4月是基建投资的低点当前（4月）螺纹钢的表观需求量仅持平去年同期，石油沥青开工率仅略高于去年同期，而水泥熟料产能利用率甚至大幅低于去年同期26个百分点。

基建为何出现逐月下降的趋势？

天风证券报告中认为，从财政的力度看，近期基建投资的回落看起来是政策发力主动放缓的结果。去年上半年基建投资的问题是资金到位积极，但项目开工迟钝，投资金额没有反映在实物工作量上，而今年基建的约束使财政加杠杆出现了明显放缓。

从融资角度观察，基建增速的放缓与地方政府融资增速放缓的趋势是一致的。

今年3月和4月，政府债净融资分别为5552亿元、3238亿元，占全年净融资目标的比重分别为7％、4％（去年同期分别为9％、5％），净融资规模分别同比下滑了11％和19％。天风证券(601162)认为，作为政府控制力较强的工具，政府债融资的放缓，说明财政的发力在主动放缓。

长城宏观分析，5月份政府债券新增融资5571亿元，绝对值处于近五年同期次低点，5月末政府债存量同比下滑0.9个百分点至12.4%。按今年3.88万亿赤字+3.8万亿专项债的发行量，5月单月融资占比为7.25%，比过去5年同期均值低2.5个百分点，延续了4月以来政府债发行速度的放缓趋势。不过由于今年政府债发力靠前，1-5月发债累计进度达到37%，仍然远高于往年同期平均水平。

投资和消费是内需的两大支柱，往往消费走低时需要地方政府主导投资发力，以维持内需增长，但消费正在走出一季度的高温状态时，按照上述数据趋势显示，地方政府却谨慎了起来。

上述地方政府基建投资咨询人士告诉记者，这主要是因为政府财力受限于债务影响，今年上半年一些地方政府债务暴露出部分问题，以往地方政府做一些项目收益覆盖不了成本，现在要靠财政资金去覆盖，这也就挤占了政府的预算资金。

此外，今年基建投资在地方政府财政支出的优先度在下降，也是原因之一。“地方政府首先是‘三保’，其次稳定债务，经济又没有复苏增长，哪来的钱去投资基建。”该咨询人士表示。

今年以来，一般公共预算支出中，社保和就业方面支出的占比处于近5年以来同期最高水平，1-4月累计占比较去年同期提升0.6个百分点，天风证券据此认为，财政对稳就业的加码在一定程度上挤出了财政对基建的投资。

投资模式换挡

上述基建投资咨询人士说，目前基建放缓的一个原因在于基建模式正处于一个换挡的阶段，此前作为基建主导的PPP和特许经营模式放缓，PPP项目库也已经停止新增。

该人士进一步分析，没有了PPP和特许经营模式，基建项目只能采用政府直接投资或市场化方式，但很多政府项目收益覆盖不了成本，需要持续的财政补贴，才能吸引社会资本进入。

但上述基建投资咨询人士也认为，PPP需要重新顶层制度设计，才能实现真正风险分担，公益导向，保证项目的持续性，防止PPP项目做成事实性财政兜底。

地方政府的另一个基建抓手是专项债。上述基建投资咨询人士表示，目前专项债中片区开发项目通过率大幅飙升。“但是，当前经济面临下行压力，是否有那么多好的产业支撑这么多的园区开发，这些项目投入后，未来能不能形成优质的存量资产？”

在投资模式换挡期，一些地方政府也开始寻找新的创新模式，比如今年颇受关注的EOD模式。

2018年，生态环境部发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，首次提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇发展，在不同领域打造标杆示范项目”，推进环境治理模式创新，提升环保产业发展效果。

2022年，生态环境部上线了生态环保金融支持项目储备库，拟每省每年支持5个EOD项目入库实施，向各政策性金融机构推送入库项目，金融机构将对EOD项目给予优先尽职调查、优先审查审批、优先贷款投放、优惠利率、延长贷款期限等优惠信贷政策。

上述地方政府投融资人士人士表示，EOD单个项目最高金额为30亿元。“EOD的问题在于，周期漫长，策划落地比较漫长”，但金融机构对这类项目表现出了更高的热情度。

上述政府投融资人士告诉记者，他接触的某家政策性金融机构与各个县区交流沟通，告诉县区可以给EOD项目提供融资支持，以此调动县区发掘、储备EOD项目的主动性，虽然每个省只能选5个，但即使是其他未能选上的EOD项目，相比其他模式质量更高，该政策性金融机构会从中选取一些提供融资。