杨伟民：区分政府消费和居民消费 需求不足主要是居民消费

7月8日，由青岛市人民政府主办，《财经》、《财经智库》承办的“2023青岛·中国财富论坛”举行。

中国国际经济交流中心副理事长杨伟民在会上指出，居民消费的恢复是今年经济运行整体好转的关键，居民消费的扩大是我国经济长期向好的关键。要正确区分政府消费和居民消费，需求不足主要是居民消费不足，需求收缩主要是居民消费收缩。

中国国际经济交流中心副理事长杨伟民

杨伟民表示，居民消费不足包括以下原因：居民收入增长慢于经济增长，居民收入占GDP比例偏低且逐步下降；房地产消费位居居民消费首位，居民对房地产相关支出的增加产生的挤出效果；农村居民的收入水平和人均消费水平低。

“既要继续建设制造大国、生产大国，也要加快构建消费大国、生活大国，”杨伟民提出，我国的发展已经到了从追求生产大国向追求生活大国、从以制造大国为目标向以消费大国为目标转换的阶段。为此，要推进收入分配制度改革，增加居民收入，增强消费能力；要逐步改变对住房、汽车和部分高端消费的抑制政策，对居民消费尽可能不干预、少限制；要改革身份证制度和住房制度，推进农民工市民化。

以下为部分发言实录：

尊敬的赵豪志市长，各位领导、各位专家：

大家上午好。非常高兴参加在青岛举办的中国财富论坛。

去年的中央经济工作会议提出，要把恢复和扩大消费摆在优先位置。这是一个针对性极强、富有前瞻性的重大方针。因为居民消费的恢复是今年经济运行整体好转的关键，居民消费的扩大是我国经济长期向好的关键。我将从以下三个方面谈谈体会：

第一，需求不足主要是居民消费不足，需求收缩主要是居民消费收缩。

把恢复和扩大消费摆在优先位置，是问题导向型的方针。

2021年中央经济工作会议指出，我国经济发展面临需求收缩等压力。今年4月28日，中央政治局在第一季度经济形势分析会上指出，需求仍然不足。我认为，需求不足主要是居民消费不足，需求收缩主要是居民消费收缩。

需要说明的是，我国统计的最终消费包括政府消费和居民消费，而中央有关文件中所提及的消费，实际上指的是居民消费。因此，区分这两种消费类别是非常重要的。消费扩大、消费率提高并不等同于居民消费率和居民消费数量的增长。

本世纪以来，国内总供给一直大于国内总需求，供需由进出口之差来弥补和平衡。在这种增长格局之下，有利的一面是，只要有需求，中国经济就不愁增长，因为供给能力与产能有保障；不利的一面是，中国经济增长依赖外需，需要面对过度依赖外需带来的不稳定性。

早在2007年，党的十七大报告就指出:“坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。”

在这一方针的指导下，我国投资和出口占总需求比重降低，最终消费增加。2010年-2020年，在总需求当中，外需比重下降6%，内需提高6%。在内需当中，投资下降2%，最终消费提高了8%。从这个意义上看，“三驾马车”确实比过去更加协调了。

方针希望更多依靠居民消费拉动经济，但实际上更多是依靠政府消费拉动。2001年-2020年，最终消费中的政府消费比重提高了4.5%，居民消费比重下降了4.5%。而在2010年-2020年，政府消费比重提高1.14%，居民消费比重下降1.14%，这是一个长期的转变过程。

疫情三年，受冲击更大的是居民消费，经济增长格局重新回到了更多依靠投资和出口拉动。2019年，居民消费占GDP比重为39%；2021年，这一比例降至38%；2022年，这一比例降到37%，比疫情前的2019年下降2%。

相较最近三年和过去十年，2010年-2019年，投资对经济增长的贡献率已经降到了40.3%，而疫情三年又提高到了45%；净出口的贡献过去10年是-0.6%，现在提高到13.1%；最终消费由60.3%降到41.5%，其中政府消费从18.1%降到13.2%，降幅接近5%；居民消费则从42.2%降到了28.3%，降幅接近14%。

从反映居民消费的单项指标看，疫情三年社零总额年均实际增长0.8%，城镇居民人均消费支出年均实际增长0.2%。还有一个放在投资类目但实际上是居民消费的指标，即住宅商品房销售年均缩减8.5%。

居民消费不足原因有很多，包括以下三个方面。一是居民收入占GDP比例偏低且逐步下降。2000年，居民人均可支配收入占人均GDP比重是46.7%，2020年降到43%，下降了3.7%。最近两年进一步下降，因为居民收入增长慢于经济增长。

二是居民对房地产相关支出的增加产生的挤出效果。房地产消费位居居民消费首位，2020年占14%，相当于居民对第二到第四位的教育、卫生、餐饮消费的总和。居民消费排在第一是房地产，第二是教育，第三是卫生，第四是餐饮，第一相当于二到四的总和。2012年-2020年，城镇居民对房地产的消费比重提高了4.2%，与房地产相关的对银行的消费提高了0.7%。

三是农村居民的收入水平和人均消费水平低，2022年农村居民人均消费支出16632元，平均到每天不足50元。当然，农民还有一小部分消费是资金不足型的。农村居民消费水平低，背后是收入问题。农民收入低的背后，最突出的是财产性收入的问题。目前城乡居民收入之差是2.5倍，城乡之间财产性收入之差10.2倍，城乡收入之差主要是财产性收入之差，怎样为农民创造财产性收入是很重要的问题。

第二，坚持以人民为中心的消费思想，要求把扩大居民消费摆在优先位置。

把恢复和扩大居民消费摆在优先位置，既是问题导向型，也是目标导向型，主要表现在以下四个方面：

一是扩大居民消费是坚持以人民为中心发展思想的根本要求。我们的发展是以人民为中心的发展，是以人民生活水平的提高为中心。

怎么衡量人民的生活水平？居民收入是一个非常重要的指标，但是仅有收入的增加，没有消费的增长，人民生活水平是否会提高呢？疫情三年，城镇居民人均可支配收入年均增长3.5%。从这个指标看，人民生活水平确实是提高了，但由于疫情冲击，居民消费受到了限制，没有增加多少。

所以，提高人民生活水平光有收入还不够，还要把钱花出去，让老百姓(603883)吃得更健康，穿得更亮丽，行得更便捷，住得更宽敞。实实在在增加居民消费的量，人民生活水平才能真正提高。因此，坚持以人民为中心的发展，既要看居民收入是否增加，还要看居民消费是否增加，两个指标共同增长，才能更全面地反映民生的改善情况。扩大居民消费，不仅仅是需求侧拉动经济增长的重要动力。更是我们发展的最终目的。

二是让消费者自由选择、自主消费是发展社会主义市场经济的应有之义。

经济发展是供给和需求共同扩大的结果，供给侧主要是靠企业扩大供给，需求侧主要靠消费者来扩大消费需求。当然，企业、政府也是扩大需求的重要主体。所以消费者也是社会主义市场经济的微观主体，让市场决定资源配置既要不干预企业的自主经营，也不要干预消费者的自主消费，因为消费者的自由选择、自主消费也影响着资源配置的方向和配置的多少。我们过去讲市场经济，多数是从企业的角度来看，我觉得应该再加上一个主体——消费者。

三是公共服务是民生改善的重要补充，但民生改善的基础还是居民消费。按照153个行业分类，把城市公交、公路客运、邮政、教育、社会工作、文化体育、社会保障等行业定义为与民生密切相关的公共服务。政府消费广义上都是公共服务，也可以将政府消费划分为公共服务和公共管理两块。2020年，这些行业的政府消费是11万亿元，占政府消费总量的63%，但也仅仅相当于居民消费的26%。也就是说，居民消费的大头还是居民个人消费。同时，上述的公共服务中也不光是政府在指出，居民也支付了41.3%，政府支付58.7%。教育作为典型的公共服务，政府负担的比重占53.43%，居民个人负担的占46.57%。也就是说，公共服务也不全是政府负担的，居民个人也支出了公共服务的支出。

因此，需要说明的是，不是加强公共服务就等于民生改善了，要把握好公共服务和居民消费的度。因为增加公共服务就要增加政府的收入，可能对居民的收入产生挤出效果。过去很多地方政府通过增加公共服务来增收，希望把土地卖得更贵。但高地价推高了房价，最终还是由居民来支付。

四是既要发展生产力，也要提高消费力。

发展不仅仅是供给，供给与需求共同进步才会有发展。我国是在一穷二白的起点上开始经济建设的，所以一提到发展，自然而然想到的就是扩大生产。我们往往是通过增加生产、扩大投资、扩大供给的角度来认识发展，发展的目标和政策等往往也是从增加生产、扩大投资的角度提出的，很少从扩大居民消费的角度考虑问题。

工业化是新中国成立以来一直坚持追求的目标，经过几十年的奋斗，我国的工业产能和质量、水平有了明显提高。那么庞大的工业产品到哪里去了呢？我们2020年创造了30万亿的工业产品，其中用于居民消费的占25%，用于投资的占34%，用于出口的占41%。当然，2020年有特殊性，因为那年我们出口多了一些。大体上，国内与国际市场的比例大体是6：4。

在这种格局下，只要国际市场出现波动，外需减少，工业增长必然会减速，因为关系到40%产品的出路问题。这也是最近几个月，经济特别是工业的困局所在，工业品出口弱，居民消费也弱，工业品到哪里去？所以中央提出的构建新发展格局的任务之一，就是要改变工业品的需求格局，把立足点更多放在扩大居民消费上。这样才能把发展的主动权更多掌握在我们自己的手里，增强发展的安全性和稳定性。

第三，既要继续建设制造大国、生产大国，也要加快构建消费大国、生活大国。

坚持把恢复和扩大消费摆在优先位置，我们需要在发展目标、发展思路、发展政策上做出一些调整和优化。

一是把民生大国、民生中国作为重要的目标。我国是世界制造大国、生产大国但还不是消费大国、生活大国。我国人均GDP已经接近高收入国家水平，有最大规模的中等收入群体，有14亿消费者。我觉得我国的发展已经到了从追求生产大国向追求生活大国，从以制造大国为目标，向以消费大国为目标转换的阶段。

二是增加居民收入，增强消费能力。不同时期，我国实施过扩大内需，也实施过供给侧结构性改革。这两种宏观政策的思路，在不同时期都取得了应有的良好效果，但也有一些效果不佳的，比如说要扩大内需，但其实更多扩大政府消费。出现这种情况的重要原因之一，是收入分配改革相对滞后，难以使扩内需、促供改的政策效果进一步放大。

下一步，既要把实施扩大内需战略同扩大供给侧结构性改革有机结合起来，也要同步推进收入分配制度的改革。着力提高居民可支配收入占国民收入的比重，适度降低政府部门和金融房地产等行业占国民收入的比重。实行有利于增加低收入者收入、扩大中等收入群体的财税和金融政策，实行给居民让利的金融政策，给居民减税降费和加大转业支付的财税政策等。过去的政策主要是面向生产者、面向企业，而现在需要考虑如何面向消费者、增强消费能力，来实施我国的宏观经济政策。

三是消费权是基本权利。对居民消费尽可能不干预、少限制，逐步改变对住房、汽车和部分高端消费的抑制政策，推动汽车消费由购买管理向使用管理转变。在深化住房制度改革、加快建设保障性住房的基础之上，让商品房回归商品属性，完善高端、高档消费的政策含义，鼓励高端产品和服务扩大共享。

四是改革身份证制度和住房制度，推进农民工市民化。以农民工为主体的非户籍人口是潜在的中等收入群体，是扩大居民消费最值得关注的群体。农民工市民化是推动共同富裕的重要途径，是实现中国式现代化要解决的重大课题。

到2035年基本实现现代化之时，农民工市民化的政策，争取解决1-2亿人的市民化问题。这样，仅解决他们在就业地的住房问题，就能创造大量需求及关联消费。

因此，需要做两方面改革。第一是住房制度改革。从十九大到二十大，中央先后四次提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。新的住房制度既要面向城镇户籍人口也要面向非户籍人口，保障性住房既要面向城里人，也要面向农民工。

第二是改革身份证制度。中国特有的农村集体所有制是与户籍挂钩。多年的实验证明，放开部分城市的户籍限制，很难真正解决农民工融入城市的问题。他们即使政策放开也不愿意落户，因为担心失去在农村的三块权益。因此，可以研究考虑身份证按常驻地的地址登记，不再按户籍地地址登记，有利于彻底解决户籍人口、常住人口、管理人口三个人口口径，彻底解决户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率两个口径带来的问题，也有利于城市治理的现代化。

以上是我对消费问题的三方面体会，谢谢各位！