兼顾稳定与发展 适度优化央地债务结构

证券时报记者 贺觉渊

防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。近日召开的中央金融工作会议明确指出，当前“经济金融风险隐患仍然较多”，并对当前和今后一个时期的防风险工作做出指引，强调建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

多位受访专家表示，本次会议再次体现我国防范化解地方政府债务风险的决心，同时兼顾短期经济发展和长期债务稳定。不仅通过优化调整中央和地方的债务比重缓释当前债务风险，还明确将改革财税体制，在中长期通过完善体制机制解决地方债务问题。

持续化解债务风险

2017年全国金融工作会议提出严控地方政府债务增量等要求以来，财政系统不断完善地方政府债务管理体系，建立常态化跨部门协同监管机制，在部分具备条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点。但地方政府的债务风险问题依然存在。有的地方专项债券项目资金闲置；一些市县偿债能力弱、债务风险较高。

近期地方政府陆续发行特殊再融资债券以置换存量债务，中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对证券时报记者表示，地方政府债务问题的根本解决，最终还是需要体制机制的变革。中央金融工作会议明确提出，建立防范化解地方债务风险长效机制。

中国宏观经济论坛（CMF）主要成员、中诚信国际研究院执行院长袁海霞指出，此举进一步传递出中央要持续性、制度化、成体系地防范化解地方债务风险的决心，此前建立的一系列机制措施也并非短期举措，将持续健全完善、长效推进。

适度优化央地债务结构

从长计议化解地方政府债务风险的各项工作虽然千头万绪，但从当前情况看，地方债务结构不均衡的问题更加突出。“地方政府的债务主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。”财政部原部长刘昆称。

民生银行首席经济学家温彬进一步指出，虽然近年来中央逐渐对央地间财权、事权做出了一系列调整，并逐步建立了较为规范的转移支付制度，但在“债务-投资”驱动的经济发展模式下，地方政府超越财力搞建设，过度举债的情况时有发生，造成隐性债务大量累积。

专家认为，本次会议提出“优化中央和地方政府债务结构”，表明后续可能会增加中央债务比重，相对减轻地方债务压力。今年四季度中央财政增发1万亿国债，正是本次会议思路的体现。

袁海霞认为，从全球比较看，我国地方政府债务压力较大，而中央政府部门杠杆率相对较低、有一定的加杠杆空间，中央政府加杠杆在宏观债务层面成本最低、效率最高，也是当前经济调整转型阶段宏观债务结构调整的最优选择。

“在地方债务化解加快推进背景下，2024年中央政府赤字加码空间或更大。”国金证券(600109)首席经济学家赵伟对记者说，从央地显性杠杆率来看，地方政府杠杆率明显增长，中央政府杠杆率则较为平稳。

纵深推进财税体制改革

建立防范化解地方债务风险长效机制，意味着债务风险化解将是一个长期任务。多位受访专家认为，在化债过程中，需要不断完善政府债务管理机制，即本次会议提出的“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。

“债务问题的化解，不只是止步于债务问题，还要涉及财政体系的改革等。”赵伟表示，本次会议强调建立地方债务风险防范的长效机制和政府债务管理机制的同时，新增强调平衡防风险举措的权和责、快和稳。

温彬指出，造成地方债务问题的根本原因，主要是中央和地方的财权与事权之间、地方债务结构与支出结构之间、专项债项目收益与债务偿还之间存在一定的错配。

实际上，财政部多次部署纵深推进财税体制改革有关举措，为财政管理监督提质增效，包括出台进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见，加快推进预算管理一体化建设等。

在袁海霞看来，后续政府债务管理或需更加精细化。在确定最优举债规模、合理安排债务结构、提高资金使用绩效、灵活科学偿还等方面完善管理，着力提高“债务-资产”转化效率，以高质量举债用债促进高质量发展。