1980年前 美国政府没有停摆 2019年后……

　　1月18日周五，美国政府停摆第28天。

　　看起来美国政府因为没钱而停摆是家常便饭，毕竟最近（特朗普上台以来）每年都无法及时和国会达成共识。不过“关门”这件事情，其实历史还不到半个世纪。

　　1980年以前，美国政府没有真正意义上的关门。在美国宪法三权分立的规定下，国会控制钱袋子，新一财年总统提出的预算案未能被国会通过时，资金缺口出现，联邦政府机构就会因为没有拨款而“关门”。不过，1980年以前，联邦政府机构在资金缺口期间，通常仍然维持运作。

　　那时候官方机构不靠金钱运作，而是靠信仰运作。政府尽量压缩不必要的运作，并相信国会不会容忍政府长久关闭。

　　一直到1980年，一个男人打破了这种信仰。

　　在吉米·卡特担任美国总统的每一年里（1977到1980年的四个财年），都出现了资金缺口（他和国会的关系可见一斑）。时任司法部长Benjamin Civiletti被要求对此提供法律意见，确定在国会不能按时通过预算案时，联邦政府到底应该怎么办。

　　Benjamin Civiletti给出了意见。他重审了1870年的《反超支法》，严格认定联邦雇员不应在国会未拨款时工作，否则就是对该法律的违背。

　　这一意见在当时掀起了不小风浪。当时没有人想到，政府竟然要为（当时还是）短短几天就能解决的资金缺口而全面停摆。Benjamin Civiletti本人也感受到了这种压力，一年后他又发表了第二份意见书，强调政府关门可以有一些例外，即“关乎人类安危的紧急情况”：

　　一，在履行拨款职责和保护人民生命和财产安全之间，必须有一些合理、明确的联系；二，必须有一些合理的可能性，即人民生命或财产安全的保护需要做出让步，在停摆时受到影响。

　　在真实的“关门”压力下，1980财年后，资金缺口仍然时时出现，但要比此前明显缩短。第一次真正意义上的“关门”发生在1981年11月，只持续了两天。1981财年到1995财年间，九次关门的持续时间都没有超过3天。

　　来到1996年，时任总统克林顿创下了“关门”纪录。共和党占据多数的国会通过了一项预算案，大幅削减了社保福利计划的开支。克林顿拒绝在这一预算案上签字，政府随即停摆。最终国会和白宫商议决定，进行一定程度的开支削减并加税。当时让步的是国会的共和党人，美国政府分别遭遇了5天和21天的两次停摆。

　　21天是此前的政府停摆纪录。在那以后的17年里，都没有出现资金缺口。

　　2013年，奥巴马再一次打破了平静。这一次停摆持续了16天，和克林顿时期类似，同样是民主党总统（奥巴马）和共和党国会的对决，做出让步的也仍然是共和党人所在的国会。

　　特朗普上台后，2018年出现了两次政府停摆。这两次停摆的有趣之处在于，它们体现了如果关门发生在足够巧妙的时点，实际的政府运作可能并不会受到太大影响。

　　第一次发生在2018年1月19日（周五），国会未能通过临时拨款法案，资金缺口出现，管理和预算局（OMB）通知联邦机构准备停摆，人事管理办公室（OPM）。1月22日周一，国会通过了临时拨款法案，联邦机构自周二起恢复运作，受到影响的只有周一一个工作日。

　　在1月22日通过的临时拨款法案到期后，2月8日周四晚间，OMB和OPM发布了第二次停摆的通知。不过在周五早间，国会和总统通过了持续决议案，联邦雇员又被通知返工。这一次停摆没有造成实际的停工，但预算局周四晚间的声明仍然显示资金缺口出现（虽然只有几个小时）。这更像是一次技术性关门。

　　史上最长关门引发的讨论：是否应该改变关门机制？

　　与前两次长时间停摆，即克林顿和奥巴马时期的政府关门不同的是，特朗普的关门的确是归因于他本人。这一次是总统施压国会，而不是国会制约总统。

　　某种程度上来说，这一次关门的特殊之处，也使得特朗普更多地希望能缓和政府关门的影响，包括但不限于：

　　1月28日开始的报税季临近，1月15日，美国税务局召回46000名（约60%的）员工，处理退税问题。1月15日早些时候，美国国家财政部雇员联盟（NTEU）申请临时限制令，希望禁止财政部要求员工无偿工作。哥伦比亚特区联邦地方法院法官周二拒绝了工会的这一请求。1月15日，美国联邦航空管理局召回1700名检查员和工程师，为“确保国家航空的持续安全运行”。如此一来，联邦航空管理局已经有30000名员工需要在无偿工作。美国国家空中交通管制员协会（NATCA）也申请了临时限制令，不出意料地也被拒绝了。12月21日政府关门开始后，农业部遵循一项规定，在资金缺口出现后的30天里仍然发放食物津贴，即到1月20日。美国农业部长1月8日表示，正在与各州合作，提前发放2月的食物津贴。以往食物津贴也有提早发放的先例，不过通常与飓风等自然灾害有关。在2013年奥巴马时期的政府关门过程中，美国国家广场和关闭的国家公园的纪念碑附近都设立了路障，为关门突出存在感；这一次停摆过程中，国家公园仍然开放，志愿者也会进去清理垃圾。比起1995-1996年的政府停摆，这一次只有约28万名联邦雇员没有上班（而且他们还在不断被召回），当年第一轮5天的关门中，有80万人没有去上班。

　　麻烦重重，政府工作人员到底是否应该在没有预算的期间停止上班？在这次美国政府的超长关门中，这个问题再一次被提起。

　　在Benjamin Civiletti把“关门”这件事情从匣子里放出来以后，立法者戴着“预算案必须通过”的紧箍，在体会过了克林顿时期长期关门的负面影响后，对关门的心存畏惧带来了17年的平静。

　　但是随着停摆越来越频繁，立法者和领导人似乎比以往更能接受资金缺口——这在特朗普身上尤其明显。参议院民主党领袖舒默1月初提到，这位“为政府因为边境墙而关门感到骄傲”的总统表示，会让政府停摆很久“数月甚至数年”。

　　关门看起来已经失去了制约作用，只剩下缺陷。政府关门不能省钱，不上班的员工最终照样拿钱，美国管理和预算局估计，2013年奥巴马时期16天的政府关门后，最终有20亿美元支付给了停工的联邦雇员。而且，关门期间一些应收的资金也没有收上来。

　　巴尔的摩大学法学院教授Charles Tiefer提到，直到今天，美国政府关门的法律基础都是1981年Benjamin Civiletti的司法解释。“它可以由今天的司法部长进行修正，或者是重新解释。”Charles Tiefe对美国杂志网络《Slate》称，“我认为这次关门正是一次强有力的改革呼吁。”

　　Charles Tiefer曾担任美国国会众议院副法律顾问一职长达11年。“另一方面，这也取决于公众的结论。如果总统的支持者最终仍然认为关闭政府是正确的，你在不久的未来还是会再次看到大型停摆。”他表示。

　　来自华尔街见闻