预算绩效管理加速落地 提高资金使用效率

　　摘要：“预算绩效管理实际上是一个长久的工程，预算管理的背后是国家治理，在国家治理体系和能力的现代化过程中，预算绩效管理扮演着重要的角色。

　　花钱必问效 无效必问责

　　本报记者 刘诗萌报道

　　5月22日，湖南省委、省政府《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》对外发布。实际上，截至目前，我国绝大多数省份已经结合自身实际，陆续出台了全面实施预算绩效管理的实施意见，明确了时间表和路线图，正在加速新一轮预算绩效管理改革的探索。

　　2018年9月份，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3年至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。同年11月份，财政部发布通知明确了中央部门和省级层面到2020年底、市县层面到2022年底要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的任务目标。那么，在全面实施预算绩效管理的当前，各地在改革过程中还有哪些难题需要解决？

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　　预算绩效管理加速落地

　　财政预算是政府有计划地集中和分配资金，调节社会经济生活主要的财政手段和财政机制。政府各项预算收支的合理性、效率和效益如何，很大程度上反映了一个国家的治理水平。

　　中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣在接受《中国产经新闻》记者采访时指出，加强预算绩效管理不仅仅是财政的范畴，更是国家层面的重要内容。虽然财政的收支是在财政部门的管理管辖中，但各级政府部门都是财政资金运用的执行部门。预算绩效管理看上去是管钱，是提高财政资金的利用效率，实际上是国家治理能力现代化的问题。

　　“预算绩效管理是基于国家战略发展的需求应运而生的”，中央财经大学财经研究院研究员童伟对《中国产经新闻》记者表示，十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这赋予了财政非常崇高的地位，但是各级政府对财政资金的管理和控制能力仍有很大的提升空间，还有不少的财政资金在决策和管理上存在较大的缺失和漏洞。

　　同时，随着财政预算规模的日益庞大以及民众对公共服务质量需求的不断提高，特别是在当前经济增速放缓、财政赤字压力增大的背景下，全面实行预算绩效管理就显得格外重要。

　　“在我国经济由高速发展向高质量发展转变的背景下，很明显的事实是，从2011年开始我国财政收入的年均增速就在逐步下滑，而随着公共服务的覆盖面逐渐扩大，服务的质量不断提升，服务的深度不断加强，财政支出的增长仍处于刚性膨胀，这就导致财政收支的缺口在不断扩大。”童伟分析道。

　　在童伟看来，随着减税降费的政策出台，收入增长的空间可能会进一步压缩，想要解决这样的收支难题，能够选择的途径和方法并不多，因此提高财政资金的决策和使用效率就显得尤为重要。在这样的情况下，预算绩效管理的提出是非常符合现实需求和政策要求的。

　　“预算绩效管理实际上是一个长久的工程，预算管理的背后是国家治理，在国家治理体系和能力的现代化过程中，预算绩效管理扮演着重要的角色。”何代欣表示，中国整体的财政运行体系是一个自上而下的过程，这其中面临着社会的转型、民生的需求等很多不确定的外部环境，所以预算绩效的推进不是一个静态的过程，我们需要做好长期工作的准备，既要解决现实问题，也要着眼于未来发展的需要。

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　　重视绩效评价结果应用

　　早在2003年，从中央到地方，各级政府对财政预算支出资金就开始了绩效管理的尝试，对规范各级财政支出、提高支出效果起到了一定的积极作用。不过由于制度尚不完善，绩效理念缺乏，预算绩效管理还是遇到了一些阻力。

　　政府预算绩效管理的最大难点就是绩效评价结果的应用。“我们参与绩效评价已经将近二十年，绩效评价的范围在不断拓展，由项目延伸到政策，再到部门整体，甚至覆盖到政府性基金等债务评价，但是整体来说，我们的绩效评价结果应用还存在很大的不足。”童伟说道。

　　童伟坦言，很多部门对绩效的理念应该进一步增强，这是制约绩效评价结果应用的主要原因。“我们经常发现，评价结果中指出的问题在后续研究中依然存在，上一年提出的整改意见在未来也会反复出现，这种对绩效评价结果应用的不重视很容易使当前的绩效评价沦为新的形式主义。”

　　“如果我们开展的绩效评价得出了评价意见和结论，但是却不能应用到实际当中，不能够改变预算决策，不能提升公共服务的效率和效果，那这样的绩效管理就失去了存在的意义和价值。”童伟强调道。

　　谈到解决办法，童伟认为，从事后绩效评价来说，要加强问责和制约，通过激励机制和处罚机制的建立来促进相关部门积极运用评价结果。

　　“而更重要的是要把评价的关头由事后向事前移，很多事后评价很难改变一些已经形成的局面，在这种情况下，事前评价就显得更有效果。在项目决策阶段就介入，这既是绩效评价结果的直接运用，也能够确保财政资金切实应用到与国家战略、民生需求高度相关的领域，从而提高财政决策的准确性和资金使用的效率。”童伟说道。

　　各地在强化预算绩效评价结果应用方面也亮出了实招。北京市提出加强绩效结果应用，将事前评估报告的结论应用于预算安排，绩效成本预算试点的成本分析结果直接用于部门预算编制。市级部门抽取重点项目实施绩效评价，并将评价结果纳入政府绩效考评范围。

　　浙江建立新增重大政策和项目事前绩效评估负面清单，进一步细化评估标准，避免或者减少发生因决策随意性造成的财政资金重大损失浪费现象。

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　　细化重大项目和民生政策绩效管理

　　在何代欣看来，另一个需要注意的问题是，过去两三年，各级的财政部门对预算绩效管理都比较重视并积极配合，地方实施办法的制定也成为逐步推进预算绩效管理的重要步骤和必要程序。但是这些办法让各个部门执行起来，实施下去是需要过程的，各级政府和各个部门所面临的工作任务不同，财政上的压力不同，所以在实施的难度上也有所不同。

　　何代欣指出，财政的问题牵扯到国家整体的改革进程，只有把全面深化改革往前推，预算绩效管理才会有效果。一方面，要发挥地方和中央的双向关系，让地方政府和职能部门真正把预算绩效管理重视起来，并建立起一套完善的激励机制；另一方面，要制定合理的目标任务和建设周期，保证设立的目标任务是可管控可执行的。

　　此外，业内人士普遍认为对重大项目和民生政策绩效评价的规范还需要进一步细化。“重大工程和民生领域都具备往前推进的基础，多年来我们在行政绩效管理方面已经做了很多工作，这些也是老百姓(603883)最关心的领域，用预算绩效把这些纳入进来，进行定量化、有步骤地考核是很有必要的，这既可以促进行政体制改革，又能够更好地推进全面深化改革的进程。”何代欣说道。

　　童伟强调，专门出台重大项目和民生政策绩效评价问责办法是把问责落到实处的关键。从绩效的角度去构建问责的具体规定、依据、相关制度和办法十分重要。

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