上海自贸区新片区应探索实施 具有国际竞争力的新税制

　　徐家明 温霏

　　[借鉴国际经验，对注册和生产经营实际业务在新片区的企业一律实施15%的名义税率，对于高新技术外资企业、“卡脖子”关键环节和重点领域的企业亦实行同等税收优惠。]

　　近30年来，中国自贸区发展变迁一直以税制改革作为主线，从初期对外开放，到中期重点对内推广、深化改革，再到如今更高层次的新一轮改革开放，对内对外形成了两个扇面的辐射和溢出效应，呈现出波浪式前进、螺旋式上升的节奏与旋律，走出了一条具有中国特色的自贸区发展之路。

　　围绕自贸税改这一关键要素，系统梳理中国自贸区历史沿革，总结归纳发展特征和内在逻辑，认真考量上海自贸区新片区为什么要增设以及如何才能建好等重大现实问题，旨在探索构建与该功能载体相适应的、具有国际竞争力的新税制，这已成为新片区建设过程中不容忽视的首要任务。

　　税制改革始终贯穿中国自贸区近30年的发展历程

　　早在上世纪90年代初，党中央就有了建设中国自贸区的战略构想，但受制于当时的经济发展基础和对外开放程度，尚无法一步到位地建成与国际标准接轨的自贸区，而只能从设立保税区起步建设。

　　上海外高桥(600648)保税区是国务院于1990年6月批准设立的全国第一个保税区，亦是中国自贸区最早的雏形。迄今，全国已设有100多个海关特殊监管区域，具有保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区等多种功能模式，以及沿海口岸型、内陆口岸型、陆路边境型等全方位地理特征。围绕境内保税这一核心内涵，保税区迈向了贸易与投资便利化之路，奠定了中国自贸区发展的坚实基础。从税改角度看，这一初级阶段的自贸区仅在货物流转税方面实行了特殊政策，具有保税、缓税、免税及退税等功能，进而促进了此类海关特殊监管区域的高速发展。

　　2013年9月，随着中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌，中国自贸区发展之路进入第二阶段。攀登改革高地，带动中国经济转型升级，在深度和广度上进一步拓展发展空间，探索形成可复制可推广的成功经验是这一阶段的重要特征。

　　但在现行自贸试验区政策框架下，全国各地自贸区在企业所得税及个人所得税方面均实行与国内基本一致的税率水平，税改推进成效不大。一方面，企业所得税和个人所得税与国际通行规则衔接不畅，抑制了投资贸易自由化向纵深发展；另一方面，允许区内注册企业开展区外业务，区内外企业管理界限模糊，无法实施自贸区企业独享的差异化税制。

　　实践证明，税改是中国自贸区创新发展的核心驱动力，亦是深化改革的问题症结和瓶颈难点。中国自贸区税改所涉税种主要包括三个方面：一是货物进出口环节产生的流转税，主要包括关税、增值税和消费税；二是生产经营活动产生的企业所得税；三是劳动者的个人所得税。中国自贸区在不同发展阶段有着不同的税制特征和税改需求。

　　在全球经济一体化进入新阶段的背景下，由于社会生产力持续发展导致经济基本面呈现稳中有变的态势，而税制作为生产关系中重要的分配机制无法给予同步调整，辅之自身改革内生动力不足，业已成为自贸区向国际更高标准发展的主要制约因素，而要走出困境只能在“新”字上再做文章。

　　上海自贸区新片区承载着继往开来的历史重任

　　增设上海自贸区新片区，将中国自贸区建设推向了更高层次的第三发展阶段。自贸区新片区究竟“新”在哪里？对标国际公认的竞争力最强的自由贸易区，注入新的特殊经济功能，结合我国30年来自贸区建设实践，可能将涉及以下几个方面：

　　一是众所周知的区域物理空间上的新，采用“物理围网+数字围网”的新型监管模式，将自贸区新片区的空间做足；二是实施充分的“境内关外”监管制度，特别是在物理围网范围内采取“一线放开、二线管住”的监管措施；三是赋予必要的有限授权的自主立法权和监管职能；四是全方位开展离岸业务，包括离岸贸易和离岸金融功能，试行资金在资本项下可流通，并与全球主要自贸区展开充分竞争；五是与国际接轨的人才及用工制度；六是建立和实施自贸区新片区全新的税收体系。

　　显然，基于新功能、新布局、新动力(310328)和扩大开放的有机组合，新片区是一切重“新”开始。自贸区从初期的投资贸易便利化，到中期的投资贸易自由化，现在可以说是提升到了更高水平开放与更高标准开发并举的前沿阵地，以及争夺亚太地区全球产业链系统集成的中心地位的层次，这样的新目标和新任务意味着需要与国际标准和国际市场全面接轨。新的定位为自贸区税改创造了新条件，在迈向新型全球化和参与新一轮全球合作竞争的同时，税制的接轨亦将水到渠成。

　　新税制是上海自贸区新片区建设的聚焦点

　　上海自贸区新片区特殊经济功能的先行探索，需要新的制度安排及特殊政策。尤其是要对标国际一流自由贸易区的制度架构，在税制安排上打造“政策制度创新特区”，把新片区建设成为最具国际市场影响力和竞争力的国家级特殊经济功能区。

　　税制只是手段而非目的，其本质在于创造平等竞争、公平税负的营商环境。新片区建立新税制应该遵循以下原则：

　　一是注重规则与国际接轨，税率应与全球自由贸易区的平均水平看齐；二是分类管理，仅针对发生实际自贸区业务的部分，防止虚拟注册企业、无自贸区业务企业享受新片区的税收优惠；三是全方位覆盖，包括企业所得税、个人所得税、资本利得税、红利税等；四是一视同仁，实行国民待遇；五是加强宏观监管。

　　根据上述原则，上海自贸区新片区建设应发挥集聚大批国际金融机构、跨国公司贸易总部分支机构及金融贸易高端人才的综合优势，在自贸试验区已经试行多年的本外币一体化自由贸易账户（FT账户）的基础上，加强有利于离岸经济建设的特殊税收政策制度供给，吸引全球跨国企业包括国内跨国企业到新片区设立投资、结算、运营总部，进一步推进离岸企业落地，支持和鼓励其发展对标国际标准的离岸金融和贸易业务。

　　探索建立具有国际竞争力的上海自贸区新片区税收体系

　　为充分发挥对标一流、先行先试的引领示范作用，上海自贸区新片区应创新实施与国际自由贸易区惯例接轨的税收政策，从后端的税收征管和纳税人服务逐渐向前端延伸至实体税制。基于新片区的特殊功能定位，以“简税制、低税率、惠税收”为原则，对实行“境内关外”监管区域内的实体企业及其他特殊机构（公司）实施差别化的税制安排，强化对全球跨国企业和一流人才的引力作用。

　　一是统一企业所得税税率，构筑全球优质企业“引力场”。资料显示，普遍实行税收优惠，以降低企业经营成本是国际上自贸区的通行做法，如新加坡、中国香港、韩国、德国等地著名自贸区的企业所得税税率都在15%~17%左右。目前，除高新技术企业可减按15%的税率缴纳企业所得税外，自贸区注册企业实际业务不区分在区内还是区外发生，为公平税负，所得税税率只能与国内企业保持一致，按25%征收。

　　建议自贸区新片区大胆创新数字围网监管模式，打造更加先进的集税收、金融、备案、信用、签证、检验检疫、风险防控等于一体的全系统数字化大平台，对片区内各类机构（公司）及其业务进行全方位、全天候、智能化监管。借鉴国际经验，对注册和生产经营实际业务在新片区的企业一律实施15%的名义税率，对于高新技术外资企业、“卡脖子”关键环节和重点领域的企业亦实行同等税收优惠。

　　同时，为提升新片区对全球资金的吸引力，要明确对境外投融资者参与我国金融市场的税制安排，制定统一透明的境外投资者涉税细则，探索由境内金融基础设施代扣代缴规则。

　　二是实施个人所得税优惠政策，形成全球高端人才“蓄水池”。借鉴粤港澳大湾区吸引国际高端人才的个税政策和做法，支持自贸区新片区实施更加优惠的个人所得税政策，对在新片区工作的境外（含港澳台）领军人才和紧缺人才，按内地与境外个人所得税税负差额给予补贴，并对该补贴免征个人所得税。甚至，应该一步到位地对在新片区工作的全球高端人才给予与香港等地接近或同等的个人所得税税负的政策安排，吸引海外高层次人才加速流向自贸区新片区。对于受雇于新片区内享有“境内关外”政策的外资企业的中国公民，与外国雇员一样享有关外的优惠政策。

　　三是开展离岸税制探索，培育离岸经济发展“新动能”。世界各国投资者之所以对离岸机构（公司）青睐有加，关键在于其与一般的有限公司相比在税收上享有巨大优惠。建议依托港口、机场等基础设施划割离岸贸易、转口贸易功能片区及离岸金融先行区，实行物理围栏监管。建设具有长期竞争力的服务实体经济的离岸金融中心，对于离岸机构（公司）开展的离岸业务和跨境业务可减免间接税、增值税、利得税、印花税等，所得税税率可低于15%。

　　四是给予跨境商品零售以税收优惠，打造服务贸易开放“新高地”。超低水平关税乃至零关税和增值税（消费税）优惠是世界各国自由贸易（港）区的通行做法。建议在自贸区新片区，将国家跨境电子商务零售进口税收政策扩大应用到高端服务贸易领域。比如，对经批准设立的按“境内关外”监管的医疗机构，除享受进口设备免关税外，在提供医疗服务时发生的医疗耗材零售业务，诸如安装血管支架、心脏起搏器等，参照现行跨境电商税收政策，给予按进口商品跨境零售征收综合税，即关税为零，增值税及消费税按70%计征，使更多民众享受到中国改革开放带来的发展红利。

　　（徐家明系上海市流通经济研究所研究员、中国跨境电商50人论坛专家成员，温霏系上海理工大学管理学院硕士研究生）