如何精细化积极财政政策|贸易战下的宏观对策组合（三）

　　“中美双方经贸团队目前一直保持沟通。”7月4日，商务部新闻发言人高峰在新闻发布会上说。至于双方何时见面谈判，据路透社最新报道，白宫经济顾问库德洛7月3日表示，正在安排中美经贸谈判牵头人下周通电话，面对面的谈判将很快重启。

　　在此前G20峰会上，美国总统特朗普表示，不会对进口自中国的商品征收新的关税。不过，在接下来的谈判，关税必是焦点之一。“美方对华产品单边加征关税是中美经贸摩擦起点，如果双方能达成协议，加征的关税必须全部取消。”高峰在今日发布会上表示。

　　由此可以看出，此次谈判是在双方已经互征25%关税的背景下进行，接下来的经贸磋商或将会比此前的情况更复杂，任务也更艰巨，难度更大。

　　中美经贸摩擦具有长期性，短时间内难以解决，中国必须做好长期应对的准备。此前，中国金融四十人论坛（CF40）已经从货币政策和对外开放的角度，阐述了我们应该如何应对贸易摩擦带来的影响。今日刊登《贸易战下的宏观对策组合之三——稳总量、优结构和增韧性的精细化积极财政政策》，作者CF40高级研究员张斌。

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　　稳总量，落脚点是保持广义信贷的稳定增长。广义信贷是一个经济体居民、企业和政府债务的总和，主要债务形式是贷款和债券。每创造一笔广义信贷的同时都在创造一笔金融资产，因此广义信贷的增减不仅是债务的增减，也是经济个体持有的银行存款、债券等金融资产的增减。在中国以债务融资为主导的金融体系下，广义信贷增长乏力等同于全社会金融财富增长乏力，等同于购买力增长乏力。保持广义信贷增长稳定，一般被视为货币政策任务，但是在当前中国环境下广义的政府支出活动对广义信贷能带来举足轻重的影响。不仅是中国，全球金融危机以后以布兰查德（前IMF首席经济学家，MIT大学教授）和萨默斯（前美国财政部长，哈佛大学教授）为代表的国际主流经济学界也在倡导财政政策应该在刺激总需求方面发挥更积极作用。

　　当前广义政府活动（包括一般政府支出以及地方融资平台）的广义信贷增量占据全社会广义信贷增量的40-50%，成为中国宏观经济稳定的压舱石。中国经济正处于从制造到服务的经济结构转型期，资本密集型企业跨过了发展的高峰期，企业部门信贷增长急剧下降，近年来一直靠广义政府信贷增长填补企业信贷增长的下降，勉强保持了广义信贷增长的基本稳定。这个过程中全社会广义信贷的增量越来越多地依赖广义政府信贷增量。

　　2018年受资管新规和地方政府隐形债务治理影响，基建投资大幅下降，广义政府信贷中的涉及影子银行业务的信贷增量大幅下降，宏观经济运行随即出现过度紧缩局面，2018年下半年影响尤甚，受影响最显著的是企业生态链条上最薄弱的中小企业。2019年初对政府部门的广义信贷有所放松，经济也随即出现一定程度的回暖。接下来的时间里， 居民部门信贷一直保持较高增速，缺少进一步上升空间；企业部门在结构转型压力下广义信贷增速持续下降，近期内难有大的突破；政府广义支出在相当长一段时间内会成为广义信贷以及当前中国宏观经济稳定的压舱石。出于防范风险和政府债务可持续性考虑，政府举债和支出结构方式还有很大调整空间，但不应妨碍保持政府举债总量的适度稳定增长。

　　专项债远不足以支持基建需要。中国2017年的基建总规模是17.3万亿人民币，包括了电力、燃气、水的生产和供应业3万亿，交通运输、仓储和邮政业6.1万亿、水利、环境和公共设施管理业8.2万亿。粗略估算，这些基础设施建设投资当中，有半数以上是缺少现金流支持的公益和准公益类项目。全部的基础设施建设投资当中，预算内资金只有2.4万亿，远不足以支撑缺乏现金流支持的公益和准公益类项目建设。

　　2019年专项债发行大幅提高，但是按照现在安排的2万多亿规模还远不足以弥补缺口。如果严格执行地方政府债务管理规定，同时商业金融机构严格把关贷款项目的收益状况，基建投融资将面临断崖下降，全社会广义信贷也面临断崖下降。如果不严格执行这些规定，地方政府隐性债务和商业金融机构藏匿的风险会愈发严重。

　　解决上面问题，需要划清政府与市场的界限，政府应该为缺少现金流收益、但社会发展确实需要的公益和准公益类基建项目融资，不仅是专项债融资，同时也需要增加普通债对接那些没有现金流收益的公益项目建设。

　　优结构需要鼓励消费，减少生产者补贴。整体而言，当前企业面临的主要困难并非产能不足，而是需求不足。这种环境下补贴生产者让供求失衡持续，起不到扩大产出的作用，且补贴带来赤字难以持续。需求是短板的情况下，利用财政手段鼓励消费能更好地起到扩大产出效果，且补贴支出能够被额外的政府收入所弥补。

　　中国当前发展阶段的一个重要短板是仍有大量低收入流动人口难以在城市安家，通过财政政策手段支持低收入流动人口在城市安家（比如对低收入流动人口的住房、教育和医保补贴），这将会带来新城市居民的巨大消费增长潜力，这是一个消费提升和效率提升的良性互动进程，期间也会带来财政收入提高进而补贴补贴支出，减少财政赤字。

　　减少生产者补贴有助于提升资源配置效率。如江飞涛等（2019）指出的，“我国政府补贴规模庞大，覆盖了所有行业，名目之多举不胜举。例如，2016年，某医药类上市公司收到各类补贴61项；某计算机、通信设备制造类企业收到各类补贴80项；某汽车制造类企业收到各类补贴共68项；某铁路装备制造企业收到各类补贴99项。补贴名目包括用电奖励资金、财政补贴、开发扶持基金、进口贴息、工业龙头企业贷款贴息、工业保值增长及增产奖励、‘五优一扶’扶持基金、工业转型政府扶持基金、产业发展资金、项目财政贴息、生产线奖励资金、工业结构调整项目配套资金、设备项目投资补贴资金、土地使用税奖励、工业用电大户补贴、工业项目达产达效并升规企业奖补、稳增长促发展项目经费、现代服务业专项资金、政府搬迁补助、科技创新政策支持产业发展专项、产业发展专项资金奖励等等。其中许多项目都不符合WTO补贴规则。地方政府还经常以各种名目救助严重亏损的本地企业。补贴带来了诸多负面效应。一是破坏公平竞争，造成竞争扭曲，导致过度投资与产能过剩。二是保护低效率企业，导致优胜劣汰受阻，不利于配置效率的改进与过剩产能的自发调整。三是补贴的大量存在以及当前补贴多为选择性补贴的特征，容易滋生设租寻租行为，反而不利于激发创新。四是大规模、不透明、名目繁多的产业补贴，成为贸易摩擦关注的焦点。”

　　优结构需要进一步完善都市圈基础设施建设。尽管我国保持了较高的基建规模，但是在基建内容的结构和区域布局上还有很大提升空间。以几个人口特大型城市为中心的都市圈在人口集聚、知识集聚、创新集聚的效应愈发突出，成为中国几个最具增长潜力的增长极。与发达国家相比，我国都市圈内部城市之间的互联互通效率不高，特大城市中心区域与郊区的互联互通效率也有待完善，进一步完善基础设施建设是提升效率的必要条件。

　　增韧性需要尽快出台地方政府隐形债务综合治理方案，政府要划清政府和市场边界，多管齐下处理地方政府隐形债务存量。当前经济运行中，从债务可持续性角度看最脆弱的环节在于地方融资平台和大量中小金融机构。包商银行事件所暴露出来的问题，不仅在于包商银行自身的公司治理结构不合理，也不仅在于流动性问题。如果仅仅是这些，市场不至于对中小金融机构同业业务产生广泛、持续的怀疑。

　　众多金融机构面临的类似问题是他们资产负债表当中的资产方有相当规模的资产是地方融资平台贷款或者债券，而这些资产是一些难以带来充分现金流收益的基础设施建设项目，这些资产只能通过借新还旧继续留在金融机构账目上而没有作为坏账处理。这让大量地方政府融资平台和金融机构处于异常脆弱状态。一旦借新还旧的进程出现问题，大量融资平台和金融机构立刻面临资不抵债的破产风险，这些风险会进一步传播至金融市场其它部门和实体经济领域。

　　化解地方政府隐性债务存量，需要立足于下面工作。

　　首先是项目分类，厘清地方隐性债务中哪些是难以交给市场的公益/准公益性质项目，哪些是可以交给市场的有充分现金流保障的项目，还有哪些是已经坏掉的项目。

　　其次是分类处理，公益/准公益性质项目的债务由政府来背，这需要政府增加债务，其实质是用低成本政府债替代高成本企业债，不增加全社会债务水平。可以交给市场的项目通过市场化方式处理，彻底摆脱和政府的干系，这首先需要地方政府通过出售资产、推动破产重组等方式推进，针对无论如何也难以摆脱债务的地方政府最终还是要由中央政府出面化解困境。

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