风雨70载：中国特色新型城镇化道路越走越宽广

　　摘要：从新中国成立之初严格控制大城市，积极发展小城镇，到后来大中小城市和小城镇协调发展，再到近年来推进以城市群为主体形态的城镇化发展思维，70年来，我国走出了一条有中国特色的城镇化道路。

　　文/刘一庆

　　城镇化是衡量一个国家或地区发展程度、现代化水平的重要标志。70年沧桑巨变，中国城镇化建设经历诸多阶段。中国的城镇化更像是中国发展的一个缩影，既有曲折中的不懈探索，也有与本土实际相结合的制度、模式，避免了许多发展中国家城镇化出现的严重社会问题，走出了一条具有中国特色的新型城镇化道路。

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　　与改革相伴的城镇化探索

　　新中国成立至今，我国的城镇化历程已有70年的历史。中国早期的城镇化起步低，发展慢。改革开放进程中，总体城市格局以聚集为主要特征，近些年出现了局部扩散的现象，大都市周边城镇、二线城市和中部地区城市正在加速发展。新中国成立之初，中国的城镇化率只有10.6%，百废待兴。中国政府很早就认识到城市在国民经济建设中的重要作用，迅速把工作重心转移到城市上来。在新中国成立初期，中国城市主要采取了两方面工作，一是加强城市建设，特别是城市道路、供水、住房等基础设施;二是恢复生产，提出“变消费城市为生产城市”，围绕工业化，结合“一五”时期重大项目布局，新建了一批工业城市。1949年以来，我国城市化经历了“严格控制大城市，积极发展小城镇”到“大中小城市和小城镇协调发展”再到“推进以城市群为主体形态的城镇化发展”的动态演变历程。新中国成立初期的大规模工业化吸纳了大量农民进入城市，1960年中国城镇人口是1949年的2.3倍，平均每年增长660多万。城镇人口过快增长也带来粮食供应紧张等一系列问题。为了减轻城市供给负担，中国在1960年至1963年实施了压缩城镇人口的方针，直到1965年城镇人口才恢复到1960年的水平。这一政策通常被学者们称为“逆城镇化”，有很多讨论。但在当时的历史条件下，通过这些非常规举措进行“调整”的确有效保证了城市的稳定发展。1966年至1978年，受文革影响，中国城镇化进程基本停滞，城镇化率仅从17.86%提高到17.92%。这一时期，由于国民经济秩序受到破坏，工业发展停滞不前，城镇化进程受阻，城市规划、建设管理部门撤销，规划缺位导致了城市建设和管理混乱。

　　1978年，全国只有193个城市和2000个小城镇。从1949年新中国成立后的30年间，中国的城镇化进程相对缓慢。1978年改革开放后，中国的城镇化速度有了较为明显的提升。到了新世纪以后，中国的城镇化速度迎来了增长的黄金时期。改革开放以后，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程，城镇化率从1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，每年提高1个百分点以上。1992年春，邓小平同志发表了重要的“南巡讲话”，进一步坚定了改革开放的方向，也加快了从计划经济体制向市场经济体制的转型步伐。到90年代中期，制约人口流动的制度障碍全部被清除，中国已经基本实现了人口的城乡自由迁徙。从1949年到1999年这五十年间，中国的城镇化率从10.64%提升到了30.89%，增幅为20.25%。从1999年至2017年这18年间，中国的城镇化率从30.89%提升到了58.52%，增幅为27.63%。而1956年至1976年，中国的城镇化率，从14.62%上升到17.44%，增长仅2.82%。上世纪90年代后期，中国实施的住房、教育、医疗、财税等几项关键改革，进一步推动了城镇化进程和城市发展。从上世纪90年代开始，经济全球化越来越成为中国城市化的重要动力。资本、技术、产业的跨国转移，众多跨国公司竞相在中国大陆投资建设现代化的工厂，到21世纪初，中国已经迅速发展成为全球重要的制造业基地，有“世界工厂”之誉。经济全球化对中国城镇化的影响在2001年中国加入世界贸易组织之后表现得更为突出，2001-2011年，中国的城镇化率每年平均提高1.9个百分点，是城镇化速度最快的十年，许多城市得到了爆发性发展，城区面积和人口翻了一番，像苏州、东莞、无锡、佛山等城市依托制造业的快速发展，成为这一时期的明星城市。从2012年到2017年，中西部地区城镇化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4个百分点，比东部地区高0.38个百分点。这期间，全国新增城镇人口有61.5%是中西部地区贡献的。

　　1949年至2017年的68年间，同期的中国城镇人口数量从5763万上升到了81347万，增长了大约1412%。中国的城镇化还有一个很重要的后发优势，即中国高铁、互联网等新技术快速发展，这使中国城市发展呈现出与其他国家城市发展不同的特点。2018年，中国高铁通车里程达到2.4万公里，居世界第一。高铁不仅改变了中国城镇的格局，也改变了城镇之间的关系，高铁让城市间联系更加快速、便捷、紧密，城市群成为城镇化的主体形态。城市轨道交通也得到前所未有的发展，2018年底建成轨道交通的城市接近40个，城区200万人以上的城市都规划了轨道交通。随着经济社会发展，我国城镇化在快速推进过程中也积累了一些问题。首先，城镇发展不平衡，少数大城市因承担功能过多，产业高度集聚，导致城市规模快速扩张，“城市病”凸显。此外，有些城市对“人”这一城镇主题关注不够，忽视生态环境和传统文化保护，社会资源配置效率不高，城乡协调发展有待加强。为解决城镇化进程中积累的各种问题，充分发挥城镇化的功能和作用，应当贯彻以人民为中心的发展思想，大力推进以人为核心的新型城镇化。这是新时代党中央作出的重大战略决策。

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　　新型城镇化建设加速

　　认识当前我国城镇化面临的新挑战，以改革的方式予以正确应对，城镇化才会走得更远更健康。党的十八大以来，新型城镇化建设加速推进，我国城镇化正在由速度型向质量型转变。2012年，我国城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。2013年召开了改革开放以来第一次中央城镇化工作会议。同年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。为有效推进新型城镇化，党中央、国务院先后出台一系列重大举措。2014年以来，国家发展改革委会同联席会议成员单位逐年确定新型城镇化年度重点任务，一以贯之地贯彻落实党中央、国务院的决策部署，持之以恒地推动新型城镇化高质量发展不断取得新进展。  2014年3月，中共中央、国务院颁布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。目前，全国已组织开展三批新型城镇化试点，对中国特色新型城镇化道路进行了积极探索。2015年党中央召开了中央城市工作会议，2016年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，对新型城镇化工作作出了全面部署。

　　党的十九大提出，形成以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。城市群是新型城镇化的主体形态，在城镇化格局中具有“纲举目张”的独特作用，是经济社会发展的重要载体。城镇化布局和形态不断优化。我国制定实施了长江中游、哈长、成渝、长三角、中原、北部湾、关中平原、兰州-西宁、呼包鄂榆等城市群发展规划，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主体形态进一步巩固。同时还启动设市工作，完善国家中心城市布局，有序推进特色小城镇建设，加快城镇棚户区和城乡危房改造，城市功能和宜居性稳步提升。随着中西部城镇化的快速推进，中西部地区与东部地区的城镇化率差距逐步缩小。随着城镇规模的扩大、城市空间的蔓延与城镇之间交往增加，分工协作的都市圈和城市群逐步形成，以城市群为主体、大中小城市协调发展，“一网数带数十城市群、数百都市区、数千个城市、数万个小镇”的城市体系正在形成。在大城市及其周边更容易催生新技术，边缘地区的经济要素更加趋于向大城市聚集。面向多种经济形态的空间形态，如工业园、高新区、科学城、双创空间、孵化器等载体在中国城市里同时出现，并深刻改变着城市空间结构。

　　然而，我国的城镇化速度与户籍制度改革速度没有实现完全同步，因此在城镇人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间形成缺口，2017年前者为58.5%，后者为42.4%。常年外出农民工及其随迁家属被统计为常住城镇人口，却没有获得城镇户口。

　　我国加快推进户籍制度改革和农业转移人口市民化。2017年实现1300多万人进城落户，2018年又实现近1400万人进城落户。全国户籍人口城镇化率从2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。国家发展改革委近日发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。同时，促进基本公共服务全覆盖，使进城农民工权益得到进一步保护。2018年国家发展改革委网站发布了督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的相关通知，该通知强调，推动1亿非户籍人口在城市落户，是推进新型城镇化高质量发展的重要任务。国家统计局数据显示，2018年末，全国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%。按照此前公布的《国家新型城镇化规划《2014-2020年）》，到2020年，中国常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率将达到45%左右。近年来，中国更加注重实际，与自身经济社会、历史文化、自然禀赋等相适应，积极探索形成了中国特色的城市建设和城镇化发展经验。今年4月，国家发改委官网公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》的重要通知，又释放出一系列重大信号。明确要求积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，继续加大户籍制度改革力度。《2019年新型城镇化建设重点任务》明确提出，优化城镇化布局形态。专家认为，随着城市化深入，城市发展分化的现象是必然趋势。过去数年间，大到各地经济技术开发区，小到雨后春笋般崛起成长的产业小镇，均呈现出勃勃生机。很多城市通过产城融合实现了城市更新与发展。仅成都市，2017年起就计划统筹布局建设66个产业新城，以产业新城为核心构建产业生态圈，让人才、技术、资金、信息、物流和配套企业等要素能够有机排列组合。北京中关村(000931)科技园、上海张江科学城、武汉光谷、北京环渤海高端总部基地、成都青羊工业总部基地、浙江嘉善产业新城、河北固安产业新城、广东江门高新产业新城等均是产城融合发展的优秀注解。产业兴则城市兴，产城融合是目前大多数城市发展值得借鉴的模式，它要求产业与城市功能融合，达到“以产促城，以城兴产，产城融合”。新型城镇化为“产城融合”提供广阔舞台。人力、资本与新产业集聚之间的良性互动，将产业提供的内生动力多点放大并不断优化。正所谓城市没有产业支撑，即便再漂亮，也是“空城”；产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。产城融合引导中小城市夯实制造业基础，发挥要素成本低的优势，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构，提升国家新型工业化产业示范基地发展质量，推动向先进制造业集群转型升级。专家指出，推动产城融合，可以在两个维度上重点突破。一是都市圈的空间维度。着力推进中心城市与小城镇一体化的都市圈建设，促进资源在中心城市与周边城镇之间优化配置，弥补小城镇产业发展的不足。二是现有产业园区的空间维度。在产业园区建设中，注重城镇功能改造，通过土地制度、户籍制度和行政管理制度等改革创新，实现生产、住宅、办公、商业、休闲等功能区相互交织，推动生产型园区从产业孤岛转型为产城融合的城镇综合功能区。中国的城镇化进程凭借科学的城市规划和管理，成功走出了一条符合国情的特色之路。中国特色的城镇化道路取得的巨大成就，对人类城镇化进程做出了重要贡献，对其他发展中国家发展城镇化也具有借鉴意义。（本文图片来自互联网，若涉及版权问题请联系本公众号编辑。）

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