广东深挖“数据富矿”： 一体构建两级市场三大枢纽 让交易激活数据资产价值

站在“十四五”的新起点上，“数字中国”建设不断提速，数字经济在国民经济发展中的地位持续凸显。

作为数字化发展前沿阵地，广东将于今年8月举办我国首个以数字政府改革建设为主题的峰会。这不仅立足于近年广东在数字化发展上的引领性成就，更折射了广东在有关改革探索上的突破性与创新性，新近出台的《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》（以下简称《行动方案》）便是一个有力写照，这是全国首份数据要素市场化配置改革文件。

《行动方案》披露了广东推动数据要素市场化配置改革的总体思路为“1+2+3+X”，其中“1”是坚持“全省一盘棋”；“2”是构建两级数据要素市场结构；“3”是围绕数据集聚、运营和交易等环节，推动数据新型基础设施、数据运营机构、数据交易场所三大枢纽建设；“X”则是推进各个领域场景数据要素赋能，释放数据生产力潜能。

面对当前数据要素市场化配置存在的市场、技术和安全等诸多痛点难点，广东在《行动方案》中列出了24条改革任务和71项工作内容，核心任务聚焦“构建两级数据要素市场”，即政府主导的一级市场与市场主导的二级市场，释放公共数据资源价值，促进数据交易流通。同时，广东还提出了首席数据官、公共数据资产凭证、统计核算试点、“数据海关”、数据经纪人等一系列制度性创新举措。

业内人士普遍认为，这些政策举措的落地，将为破解“数据孤岛”、数据交易失范及价值不明、数据安全存疑等诸多问题，推动数字经济新产业、新业态、新模式加快健康成长以及产业数字化转型，促进现代产业体系建设、经济高质量发展等方面探索出“广东方案”，也将为全国数据资源的开发利用和数字经济发展提供重要参考。

归集公共数据超285亿条

粤省事、粤商通、粤政易、粤康码……这些广东人熟悉的“全民级”平台，大量政务、民生、涉企服务承载其上，实现了诸多办事场景“零跑动”。这背后，正是公共数据的安全有序开发利用，让高效便捷的政务服务成为可能。

推动数据要素市场化配置改革，构建两级数据要素市场，其中以政府为主导的一级市场，主要任务之一则是“释放公共数据资源价值”。具体而言，广东将在公共数据的运营模式、管理机制、资源体系、资产化管理、扩大有序开放以及强化政府内部数据共享等方面开展工作。

广东拥有丰富的公共数据资源，这是培育数据要素市场的基础，但摸清公共数据资源底数是关键。因此，《行动方案》提出，广东要形成全省统一的系统清单、数据清单、需求清单，为数据要素市场化配置奠定良好基础。

广东已为深挖数据“富矿”做好准备，目前已完成首轮全省政务信息能力和公共数据资源普查，归集数据超过285亿条，并通过“开放广东”平台统一向社会开放资源环境、教育科技、交通运输等12个领域的政务数据。

但更为重要的是，广东还需在统筹数据的基础上，进一步实现数据资产化，以最大程度释放数据核心价值、回应数据要素市场化配置趋势。对此，广东将“探索公共数据资产化管理”作为一大创新性措施写入《行动方案》。

“一般来说，只有实现公共数据资产化运营，才能将公共数据转化为数据生产要素。”华东政法大学知识产权学院院长高富平分析，然而实现可机读、可再用、可计算的公共数据开放必然需要成本，数据资产化即承认了“谁治理谁受益”的原则，保护数据生产和创造价值的过程。

具体来看，《行动方案》给出了探索路径：广东将建立公共数据资产确权登记和评估制度，探索公共数据资产凭证生成、存储、归集、流转和应用，并将选择一批优化营商环境的业务场景，开展公共数据资产凭证试点。

不仅如此，为更有效促进公共数据资产化，广东已于今年5月份在全国率先实施“首席数据官制度试点”，探索通过创新管理机制，以实现对公共数据更主动、更系统、更专业的治理，从而加快促进公共数据价值释放。

目前，广东已在全省选取6个省直部门、10个地市开展试点，重点探索破解政务数据共享开放方面存在的权责分工不明、缺乏统一标准、协调难度大等问题。

此外，《行动方案》中也进一步将“首席数据官制度试点”写入，强调探索完善公共数据管理组织体系。这意味着数据共享开放和开发利用模式将迎来更系统深入创新，而数据治理和数据运营能力将逐步在探索中得到提升。

“现代治理的基础是数据，数据开放、治理和应用能力的现代化，是实现治理体系和治理能力现代化的一个最佳途径。”大数据专家、数文明科技（广东）有限公司CEO涂子沛表示，“数据治国”将是未来发展趋势，数据文明是新的文明形态，广东的诸多创新是顺应趋势的产物。

与此同时，广东在推动公共数据资源利用上的探索还体现了开放和有序的平衡，提出将在建立公共数据资源分类分级管理制度的基础上，进一步探索建立公共数据开放清单制度，健全公共数据定向开放、授权开放管理制度。

涂子沛认为，对数据分级分类及开放管理是推动数据要素市场培育的重中之重，实践中，可以城市为单位建立健全公共数据资源目录，并据此对外公布数据开放清单、数据有偿交易清单等，并基于此逐步完善配套交易机制。

创新建立数据经纪人制度

对于二级市场的培育，广东的探索重点则聚焦数据交易场所、数据权益及交易机制、数据经纪人以及市场监管等一系列制度建设，以实现数据市场良性竞争发展。

《行动方案》明确，广东将加快数据交易场所及配套机构建设，推动建设省数据交易场所，搭建数据交易平台，提供数据交易、结算、交付、安全保障等综合配套服务。

2014年大数据首次写入国务院政府工作报告之后，贵州、上海、浙江等地大数据交易所先后落地，但发展并不活跃，贵阳大数据中心2020年成交额还不到500万。

数据在流动中才能发挥更大价值，但如何促进交易更是现实问题。“数据不是传统生产要素，未来数据交易不是所有权交易和转移，当前已到了数据交易2.0时代，即基于‘数据服务’的交易，本质上是使用权交易。”涂子沛说。

这也意味着，传统交易体系并不适用于数据交易，数据资产化后，亟需保障数据交易规范安全，以确保数据的生命力。对此，广东提出将建立健全数据权益、交易流通、跨境传输和安全保护等基础性制度规范，明确数据主体、数据控制方、数据使用方权利义务，保护数据主体权益。同时，广东还将健全数据市场定价机制，激发数据流转活力。

其中，广东亦有诸多创新举措，例如提出建立数据经纪人资格认证和管理制度，规范数据经纪人的执业行为。

业界普遍认为，这一“中介机制”将有效联结数据供需两侧。高富平分析，设立数据经纪人将规避数据无序流动带来的诸多风险，并且将通过实现源头、责任可追溯，风险可控、可监督，构建有效促进数据流通的重要组织形式。

进一步看，业界寄望广东借此能加快数据交易二级市场建设，充分发挥价格和竞争机制作用，促进市场和政策红利加速释放，推动数字新产业、新业态、新模式创新发展。

“这将推动数据服务市场从以往不规范、不明确甚至鱼龙杂混，转向专注有质量、有价值。”广州市云润大数据服务有限公司副总经理王建魁介绍，数据供应商现阶段交易更多是原生数据及终端应用服务，当政府数据交易所及配套设施完善后，将促进基于应用场景挖掘新数据增值服务。

这正是市场期待的核心，如果能在数据挖掘、脱敏、分析的基础上实现数据资源高效利用，将极大地推动产业创新发展。“政府通过隐私计算等技术手段并完善体制机制，促进数据共享，将有效解决数据所有方对数据安全以及交易一次就失去价值的担忧”。中山大学管理学院副教授、大数据中心主任韦立坚分析，依靠新的机制与技术，开展“可用不可见”的数据交易，才能确保数据资产一直握在数据产权人手中，从而真正意义上发挥数据交易所功能价值。

打造市场化配置改革先行区

从此次《行动方案》出台来看，广东探索数据要素市场化配置改革的步伐正进一步提速。

2020年3月，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确将数据作为生产要素，强调要深化要素市场化配置改革。

8个月后，《广东省建设国家数字经济创新发展试验区工作方案》便迅速出台，提出探索数字资产证券化，争取国家支持在广东建立数字资产交易所；今年4月25日，广东省“十四五”规划纲要正式发布，则明确将推进数字领域地方立法，推进数据共享开发利用和交易流通。

随后，《广东省首席数据官制度试点工作方案》《广东省地理空间数据管理办法（试行）》《广东省数字政府省域治理“一网统管”三年行动计划》相继出台。同时，广东还正在加快制定《广东省公共数据管理办法》《广东省公共数据开放暂行办法》及《广东省数字经济促进条例》。

这一系列的举措无不极具开创性、基础性和精准性。其中，出台全国首份数据要素市场化配置改革文件，更被视为广东在新发展阶段数字化发展的一大“破局之举”。

这场数字化发展竞逐中，广东依托自身优势，聚焦前沿领域锐意创新，也将为全国培育数据要素市场、促进数据要素流通、释放数据红利等提供制度创新重要经验。

“数据要素有序流通和开发利用，将助力数字产业发展和产业数字化转型。”中山大学数字治理研究中心主任郑跃平认为，如何实现数据合法合规合理地流动流通，从而释放价值，已成为当前亟需回答的现实问题。与以往侧重于政府内部数据管理、共享和开放不同，此番广东的探索重点是通过构建两级数据要素市场，有效激发社会数据资源活力。

按照广东的实践思路，接下来将重点以卫生健康、社会保障、交通、科技、通信、企业投融资、普惠金融等领域为试点，推进公共数据和社会数据深度融合应用。

目标上，到2021年底，广东将初步构建统一协调的公共数据运营管理体系，推动数据新型基础设施、数据运营机构和数据交易场所等核心枢纽建设，完善数据要素交易规则和监管机制，培育两级数据要素市场；到2022年底，广东要在全国打造“理念先进、制度完备、模式创新、高质安全”的数据要素市场体系和市场化配置改革先行区。