生态保护补偿制度路线图绘就 万亿级资金如何分配

　　作者： 章轲 陈益刊

　　我国将加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度，加快生态文明制度体系建设。

　　中办、国办近日印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（下称《意见》）提出，到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。

　　中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学教授靳乐山在接受第一财经记者采访时表示，《意见》是2016年国办发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》以来，生态保护补偿领域又一个中央层面的重要政策文件，反映了近年我国生态保护补偿的新发展。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对第一财经记者表示，生态保护补偿的制度建设还应有相应的约束机制，如建立水质超标则罚款赔偿的机制，对未在一定时间内签订补偿协议达成协作的收取一定的考核基金。

　　补偿涉及山水林田湖草沙各方面

　　靳乐山表示，与之前文件使用的“生态保护补偿机制”相比，《意见》明确提出“生态保护补偿制度”，这是对生态保护补偿近年从形式到内容、从机制到体制、从单一到体系、从地方到全国等不断发展的概括和总结。

　　靳乐山表示，《意见》对以生态环境要素为实施对象的分类补偿适度扩展了范围，增加了水生生物资源养护补偿，反映了长江流域等重点水域十年禁渔的新要求。

　　此外，《意见》也明确了基于生态环境要素的分类补偿的补偿标准制定依据，即生态保护成本；明确了基于重要生态区域的综合补偿的补偿标准制定依据，即财政能力和基本公共服务均等化。

　　靳乐山表示，制定生态补偿标准的这些原则，符合中国经济社会现阶段发展实情，是对之前争论的到底是按照生态系统服务价值补偿或是按照生态保护成本补偿的一个回应。

　　生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环对第一财经记者表示，总体来看，20年来我国生态补偿制度设计从分散体现到明确聚焦、补偿领域从单因素起步到综合布局、补偿模式从自上而下到多元参与，政策脉络日益清晰。生态补偿制度已成为我国调节保护和发展利益关系、促进生态文明建设的重要政策手段。

　　根据《意见》，我国将聚焦重要生态环境要素，完善分类补偿制度。第一财经记者注意到，这一分类补偿涉及山水林田湖草沙各个方面。

　　就保护模式问题，《意见》提出，生态保护地区所在地政府要结合生态空间中并存的多元生态环境要素系统谋划，依法稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，以灵活有效的方式一体化推进生态保护补偿。

　　《意见》还提出，发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿。在合理科学控制总量的前提下，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。逐步开展市场化环境权交易。建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。

　　万亿级资金分配更聚焦重点

　　“围绕国家生态安全重点，健全综合补偿制度”也是《意见》的一大特色。《意见》对于纵向补偿、横向补偿和补偿重点都提出了明确要求。

　　在生态保护及补偿方面，政府起着主导作用，仅“十三五”期间全国财政安排生态环保资金约4.4万亿元，未来每年生态环保财政支出将超1万亿元，如何分配好这笔巨额财政资金关系着生态保护效果。

　　《意见》对生态环保资金分配给出相关要求，总体来看改进相关资金分配办法，聚焦国家生态安全重点区域等，让保护生态环境的地方不吃亏。

　　此次《意见》明确，加大纵向补偿力度。结合中央财力状况逐步增加重点生态功能区转移支付规模。继续对生态脆弱脱贫地区给予生态保护补偿，保持对原深度贫困地区支持力度不减。各省级政府要加大生态保护补偿资金投入力度等。

　　根据财政部数据，上述“十三五”时期的约4.4万亿元生态环保财政总支出中，中央财政支出约1.9万亿元，占比超四成。根据上述《意见》，未来中央财政会继续加大相关生态环保转移支付，这对地方来说十分重要。

　　近些年不少全国人大代表、政协委员的建议、提案中，都涉及增加当地生态环保转移支付内容，如何科学合理地分配好这笔巨额转移支付资金十分关键。目前多数生态环保转移支付采取因素法来分配。

　　此次《意见》要求，突出纵向补偿重点。比如对青藏高原、南水北调水源地等生态功能重要性突出地区，在重点生态功能区转移支付测算中通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式加大支持力度，推动其基本公共服务保障能力居于同等财力水平地区前列。各省级政府要将生态功能重要地区全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围等。

　　2021年中央财政重点生态功能区转移支付预算约882亿元，未来这笔中央财政近千亿级资金将向生态功能重要性突出地区倾斜，省级也将加大投入力度，不让这些区域保护环境的老百姓(603883,股吧)吃亏。

　　另外，《意见》还要求改进纵向补偿办法。比如，引入生态保护红线作为相关转移支付分配因素，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业的，适当减少补偿资金规模。

　　此举可以更好地激励地方落实好生态环保责任。除了中央财政对地方的纵向转移支付外，省际省内流域横向生态保护补偿机制也很重要。

　　此次《意见》要求，健全横向补偿机制。比如，推动建立长江、黄河全流域横向生态保护补偿机制，支持沿线省（自治区、直辖市）在干流及重要支流自主建立省际和省内横向生态保护补偿机制。对生态功能特别重要的跨省和跨地市重点流域横向生态保护补偿，中央财政和省级财政分别给予引导支持。

　　目前这方面工作正在快速推进。比如，目前长江经济带11个省市都建立了省内的流域生态保护补偿机制，在这个基础上，还先后建立了5条跨省际的流域横向生态保护补偿机制，调动了上下游地区之间开展长江生态保护修复工作的积极性。

　　生态保护补偿机制试点已开展多年

　　据了解，生态保护补偿机制试点在我国已开展多年。

　　2016年5月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2020年，《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》等文件印发。

　　生态保护补偿往往跨行政区域，过去解决起来非常困难。近年来，跨行政区域的生态保护补偿也进展顺利，多地正在探索。例如，今年5月，河南省与山东省签订了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，这也是黄河流域第一个省际横向生态补偿协议。

　　此外，草原是我国面积最大的陆地生态系统，占全国国土总面积的40%以上。靳乐山介绍，我国草原生态补偿共有两个项目：一是从2003年开始实施的退牧还草工程；二是从2011年开始实施的草原生态保护补助奖励机制。

　　中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南表示，目前生态保护补偿资金的确定主要依靠财政支付能力，市场化投入不足，补偿标准也没有充分反映生态产品数量和质量，没有全面考虑生态产品供给者进行生态环境保护的区域差异。算好国家和区域的“生态产品账”，是完善纵向生态保护补偿的重要依据。