中国出台碳达峰行动方案 十大行动划定减排路线图

COP26召开前夕，碳达峰碳中和“1+N”政策体系的两项关键性文件在本周相继发布，展现了我国气候治理的雄心。

10月26日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（下称《行动方案》），提出了包括能源绿色低碳转型、节能降碳增效、工业领域碳达峰、城乡建设碳达峰、交通运输绿色低碳、循环经济助力降碳、绿色低碳科技创新、碳汇能力巩固提升、绿色低碳全民、各地区梯次有序碳达峰行动等在内的“碳达峰十大行动”。

24日发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下称《意见》）已经分别明确了2025年、2030年和2060年的三个阶段需要完成的目标。《行动方案》主要聚焦于如何实现2030年前碳达峰目标，也就是2025年和2030年两个阶段，对推进碳达峰工作进行了总体部署。

总的来说，《意见》作为其中的“1”， 从顶层设计上明确了三部分阶段性目标，对指导和统筹相关工作起到纲领性的作用。而《行动方案》作为“N”系列政策中的首要文件，将对未来计划出台的30多项“N”系列政策起到抓总和统领作用。

在10月公布的第二次中欧环境与气候高层对话联合新闻公报中，我国曾表示将在COP26前向《联合国气候变化框架公约》提交强化的国家自主贡献和本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略。正值第26届联合国气候变化大会（COP26）召开前夕，碳达峰碳中和“1+N”政策体系的两项关键性文件在本周相继发布，也再次展现了我国气候治理的雄心。

目标具体详细，关键在落地

在国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部主任柴麒敏看来，《行动方案》的核心主题是落地实施，并不是为了提新的目标。

根据《行动方案》，“十四五”期间要为实现碳达峰奠定坚实基础，到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%。而“十五五”阶段，则要确保如期实现2030年前碳达峰目标，到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。

据柴麒敏分析，“十四五”时期的提法相对具体，这些目标大部分都已经体现在接下来要出台的其他重点领域、行业的“十四五”规划当中。“针对‘十五五’留有了一定的灵活性，大部分还没有出台、没有酝酿过的目标，基本都没有提。”

值得注意的是，相对《意见》提出的“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”20字工作原则，《行动方案》还专门提出了“稳妥有序、安全降碳”，要求稳妥有序、循序渐进推进碳达峰行动，确保安全降碳。

《行动方案》囊括十大行动与30多项具体条款，比较详尽地描述了碳达峰大概要做哪些工作、解决哪些重点问题，并在推行的力度上也有了更具体的表述。

从全国层面聚焦到区域的碳达峰行动上，《行动方案》分别对“京津冀、长三角、粤港澳大湾区”“长江经济带、黄河流域和国家生态文明试验区”“中西部和东北地区”指明了各自的行动主线。方案明确表示要避免“一刀切”限电限产或运动式“减碳”，并提出要选择100个具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点建设。

柴麒敏表示，从整个《行动方案》的主要思路和逻辑来看，它更多地强调气候变化政策的主流化。“整个方案比较讲求平衡，即要求积极的达峰行动，在目标举措、制度创新、技术创新等方面有所突破，同时也强调安全问题，不要抢跑，不要运动式减碳，全国一盘棋上下统筹。”

针对碳排放量占到全国碳排放量60%-70%的电力、钢铁、有色金属、建材、石化化工、交通等行业产业的布局，是《行动方案》较为核心的主线。

国家气候变化专家委员会委员、中国能源研究会副理事长周大地告诉21世纪经济报道，《行动方案》已经对各行业各领域在实现“双碳”目标过程中具体要做的事情指明了方向。“看下来总体是非常积极的，鼓励大家积极达峰。比如在供需问题上，在节约用能、发展循环经济，还有产业结构调整、‘两高’的过度扩张等方面的要求都非常明确。”不过未来仍需要相应行业制定各自具体的行动方案。

从表述上看，目标指标中有不少“以上”的字眼。周大地认为，目前所提出的阶段性目标应当看作一个“最低纲领”，“形势在变化，以往我们提出过的目标也有过随形势进行调整的情况。所以各行各业需要考虑如何在完成这些目标的同时，将绿色低碳转型做得更好。”

十大行动半数提及工业园区

在十大行动中，有五个都提到了“园区”的管理。

在节能降碳增效行动部分，提出要实施园区节能降碳工程，以高耗能高排放项目（以下称“两高”项目）集聚度高的园区为重点；而在工业领域碳达峰部分，也总体提到要建设绿色工业园区。交通和循环经济方面也有关于园区管理的相关表述。循环经济部分要求到2030年，省级以上重点产业园区全部实施循环化改造。最后在各地区梯次有序碳达峰行动部分，重点提到要选择100个具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点建设，在政策、资金、技术等方面对试点城市和园区给予支持。

我国在工业园区低碳发展方面早有布局，“十一五”以来陆续出台并实施了一系列工业园区低碳政策。目前，在全国设立有50余家国家级示范试点园区。中国能源政策研究院院长林伯强表示，这主要是因为园区比较容易统一配套，达到管理上的协同一致，做绿色低碳管理相对容易一些。

“园区是一个非常重要的单元，目前大量地鼓励高耗能产业，特别是石化化工必须要进园区，是因为它可以整体性地提供解决方案。”柴麒敏表示，诸如高比例地集中提供绿电、污染物排放的集中处理设施，还有电气化率整体提高、碳捕集、氢能、生物燃料替代等创新方面都可以以园区为单位。一方面有利于减少建设、运维成本，另一方面更方便进行监管。

集中化表述也出现在了针对钢铁、建材、建筑用能、交通、循环经济等部分。对此，周大地提醒，对这次提出来的“社会经济集团化发展”的总体要求，是需要从发展布局、土地利用、产业结构，还有区域性的能源低碳化等方面，进行综合考量。“不仅是工业园区，一些开发区和经济区，都应该将其作为重点内容。”

攻关低碳零碳负碳关键核心技术

针对电力、钢铁、有色金属、建材、石化化工、交通等重点行业领域的行动，除了能源绿色低碳转型行动和工业领域碳达峰行动部分，节能降碳、科技创新、循环经济等方面也有所涉及。

总的来看，虽然氢能、CCUS、碳汇等深度脱碳和碳抵消途径均有所提及，但对于这些行业领域来说，现阶段的重点依旧聚焦在新能源替代化石能源、节能降碳增效和产业结构调整方面。

循环经济方面还专门提出，到2025年，废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等9种主要再生资源循环利用量达到4.5亿吨，到2030年达到5.1亿吨。这与今年早些时候发布的《“十四五”循环经济规划》的相关内容有所呼应。

柴麒敏表示，废钢、废铝等高耗能产品是循环经济发展重点，关系到排放占比较大的重点行业，能够很大程度上抑制排放、降低能耗，对限电限产等问题也有积极意义。

目前，我国再生金属领域还存在不少的技术问题有待攻克，诸如此类的绿色技术研发提升将在未来十年得到大力支持。《行动方案》明确要求要开展低碳零碳负碳关键核心技术攻关，并将绿色低碳技术创新成果纳入高等学校、科研单位、国有企业有关绩效考核。未来还将组建碳达峰碳中和相关国家实验室、国家重点实验室和国家技术创新中心，适度超前布局国家重大科技基础设施，引导企业、高等学校、科研单位共建一批国家绿色低碳产业创新中心。

具体到能源方面，主要是要减煤控油、增加非化石能源并且完善配套政策与市场机制。这些都是今年3月中央财经委员会第九次会议首次提出的“构建新能源为主体的新型电力系统”的主要内容，今年以来已经有相应的政策密集出台。多位专家向21世纪经济报道表示，对完成相关目标较为乐观。

柴麒敏预计未来我国电网的集中度将有明显的提高，并且由于电力需求和消费两侧都可能出现可变因素从而增加电网的复杂程度。这些都会体现在电网等相关基础设施的构建和建设上，除了对原有的能源基础设施进行改造和转型，还需要投入更多新设施的建设。“未来全国的能源生产中心可能会发生非常大的偏移，主要是向西北和西南两个方向。”

值得一提的是，在林伯强看来，电网的稳定安全、保障供应是未来能源行业需要面临的一个最大的问题。《行动方案》就技术方面首先提出了要“集中力量开展复杂大电网安全稳定运行和控制”。

“不论是从计划的新能源占比提高还是方案中提到的建筑、交通等领域用能的转变上来讲，电网稳定性都将是一个主攻方向。目前主要靠数字化的智能电网技术。未来储能则将发挥更重要的作用，但目前储能成本较高。同时电网还需要面临越来越不稳定的气候等因素带来的挑战。”林伯强说道。

针对电网稳定性、消纳能力不足等问题，周大地认为，需要调动供应方和需求方两方面的力量才能得以解决。

（作者：王晨编辑：李博）