政府工作报告首提设立金融稳定保障基金有何深意？

经济观察网 记者 胡艳明 梁冀 3月5日，十三届全国人大五次会议在京开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。其中，“设立金融稳定保障基金”的提法首次出现在政府工作报告中。

为何要设立金融稳定保障基金？金融稳定保障基金的运行机制将是怎样的？是否会像存款保险基金等，作为独立法人机构运营？可能由谁出资？归口哪个监管机构管理？

在此之前，我国已经建成了存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等制度，对银行存款、保险、证券公司、信托等领域风险机构进行防范、化解和处置。

对于金融稳定保障基金的设立，有学者预计，“关于制定《金融稳定法》也在讨论中，估计两个同时推进。”也有分析人士认为，设立金融稳定保障基金有利于拓宽金融机构的救助资金，不必完全依赖人民银行的最后贷款人角色。

在国务院发展研究中心金融所原所长张承惠看来，金融稳定保障基金应该是中央政府主导的，为了防范和处置金融风险的制度。

“金融稳定保障基金具体如何运作，是单独成立一个基金，还是把目前已有的保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金（可能不包括存款保险基金）整合在一起作为金融稳定保障基金？否则，也要考虑资金来源问题，政府出资多少、可以覆盖多少比例？如果机构也参与出资的话，上述几项基金机构已经出资，还要再次出资吗？个人认为，最合理的办法或是将现有几项保障基金整合，从而更有效率地处置风险。”张承惠分析。

“建立金融稳定基金是各国处置问题机构的普遍做法。”中国银行(601988)高级研究员李佩珈对经济观察网表示。她预计，在部分中小银行较为集中、潜在风险隐患较高的地区，可能由地方政府牵头成立处置基金，用于当地金融风险的防范和处置，进一步压实地方责任。

国际探索先例

设立金融稳定保障基金出现在政府工作报告“防范化解重大风险”的部分。2022年政府工作报告提出，防范化解重大风险。继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险处置工作。压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

对于金融稳定基金，在国际上较为知名的是欧盟经济财政部长理事会框架下创立欧洲金融稳定基金（EFSF），为面临主权债务违约的欧元区国家提供临时性贷款。

中泰证券研究所政策组负责人杨畅也认为，2022年政府工作报告提出要“设立金融稳定保障基金”，与之相类似的有“欧洲金融稳定基金（EFSF）”。

其中可以参考的手段，杨畅分析，有大致三个方面：第一，干预债务的一级二级市场，在欧洲中央银行判断下，认为存在特殊的金融市场环境，并且会对金融稳定构成风险时，对市场进行干预；第二，基于预防性计划开展行动；第三，向政府提供贷款，为金融机构的资本重组提供资金。

李佩珈对记者表示，建立金融稳定基金是各国处置问题机构的普遍做法。例如，美国、英国、欧盟、德国等国家和地区都分别在2008年全球金融危机期间探索建立了金融稳定基金以实现对问题机构的处置。从这些国家的实践来看，金融稳定基金的资金来源主要包括三大部分：一是由金融机构以“生前遗嘱”的方式缴纳，以切实压实问题机构的主体责任。二是接受处置资助的金融机构在其度过危机后归还的资金。三是财政资金注资。

对于政府工作报告提出“设立金融稳定保障基金”，东方金诚首席宏观分析师王青表示，这主要体现托底救助安排，进一步夯实金融稳定基础。可以看到，2021年为防止部分地方大型国企违约风险扩散，各地设立的“信用保障基金”发挥了关键作用。

机制猜想

中国人民银行日前在官网开设专栏，介绍一年来金融领域重点工作情况。央行金融稳定局表示，央行全面清理整顿金融秩序。集中整治互联网金融乱象，已转入常态化监管。

其中，P2P网贷平台全部退出经营，未兑付借贷余额从最初的1.2万亿元下降至4900亿元。有效遏制境内虚拟货币交易炒作风气，中国境内比特币交易量全球占比从90%以上迅速下降至10%。严厉打击乱办金融、“无照驾驶”等非法金融活动，开展打击非法集资犯罪专项行动，过去五年累计立案查处非法集资案件2.5万起。将互联网平台企业的金融业务全部纳入监管，规范持牌机构与互联网平台公司业务合作，强化金融反垄断和反不正当竞争，维护市场秩序。

李佩珈认为，近年来，我国金融风险防范化解取得重大进展。但也要看到，受内外部冲击因素增多，部分中小银行不良资产高企、风险事件频发，一些中小银行公司更是屡屡出现高管腐败、大股东操纵等违法违规事件，不仅影响了自身稳健发展，也对金融稳定形成了一定挑战。与此同时，当前中小银行风险处置还普遍存在市场化处置机制不到位以及中央地方监管协同不足等问题。

“例如，人民银行主要关注金融稳定职能，其目标是不发生系统性金融风险，而地方政府则更关注当地经济发展，在金融机构的准入等方面存在门槛偏于宽松等问题，这加大了潜在风险隐患。一旦出了问题，地方监管部门又无相应的处置应对能力。”李佩珈表示。

我国已经建成了存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等制度，对分业监管下的金融风险进行防范、化解和处置。

从几项保障基金的设立路径来看：2005年6月，国务院批准中国证监会、财政部、中国人民银行发布《证券投资者保护基金管理办法》，同意设立国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司，并批准了公司章程。2005年8月30日，投保基金公司在国家工商总局注册成立，由国务院出资，财政部一次性拨付注册资金63亿元。投保基金公司归口中国证监会管理。

2008年9月，原中国保监会、财政部、中国人民银行三部委共同颁布了《保险保障基金管理办法》，由政府出资设立中国保险保障基金有限责任公司。

2014年12月，原银监会、财政部联合印发《信托业保障基金管理办法》。2015年1月，作为信保基金的管理人，中国信托业保障基金有限责任公司获发营业执照，注册资本115亿元。

2015年5月1日《存款保险条例》施行，我国存款保险制度正式建立。2019年5月，存款保险基金作为独立法人机构运营，存款保险基金管理有限责任公司5月24日成立，股东为中国人民银行，注册资本为100亿元。

“建立金融稳定基金虽然是首次被提出，但其实践构想可追溯到我国存款保险金制度的建立和过去对包商银行等问题银行的处置。”李佩珈分析称，2015年，我国已开始建立了存款保险基金制度，并被用于包商银行等问题机构的处置（在处理包商银行问题时，资金来源除了存款保险基金外还包括人民银行提供的金融稳定再贷款资金等）。

在国务院发展研究中心金融所原所长张承惠看来，金融稳定保障基金应该是中央政府主导的，为了防范和处置金融风险的制度。

李佩珈预计，在部分中小银行较为集中、潜在风险隐患较高的地区，可能由地方政府牵头成立处置基金，用于当地金融风险的防范和处置，进一步压实地方责任。

在李佩珈看来，金融稳定基金与我国已建立的存款保险基金既有联系也有区别。一是牵头部门不同。金融稳定基金或主要由省级地方政府牵头成立，而存款保险基金主要央行统筹。二是作用对象不同。金融稳定基金主要用当地问题机构的处置。而存款保险基金主要用于为储户提供保障。三是管理模式不同。金融稳定基金可能由人民银行和地方政府进行双头监管，而存款保险基金则主要由人民银行主管。

值得注意的是，今年全国两会上，代表委员们再次呼吁尽快出台金融稳定法。全国人大代表、全国人大财经委副主任委员刘新华在媒体采访时表示，建议在立足国情的基础上，借鉴境外实践，尽快制定出台金融稳定法。建立覆盖全市场的金融稳定监管制度，实现事前、事中、事后的全流程监管。构建统一协调的金融风险防控处置机制。