超前规划 为超标准极端降雨预留出路

2021年9月4日，金安桥下，排水集团工作人员在雨中值守。资料图片/新京报记者 王贵彬 摄

一座城市的“韧性”从一定程度上体现了城市在抵御灾害并从灾害中“修复”的能力。防灾减灾事关人民生命财产安全和社会稳定，近年来，如何建设“韧性城市”成为社会普遍关注的话题。

今年全国两会，多名人大代表、政协委员针对韧性城市建设建言献策。其中，全国人大代表、中国工程院院士、长江勘测规划设计研究院院长钮新强表示，应超前规划，为超标准极端降雨预留出路。同时，提高重要基础设施和生命通道安全运行保障能力。

全国人大代表、北京市建设工程质量第三检测所有限公司总工程师田春艳一直关注“韧性城市”的话题。她认为，目前的城市体检评估体系需要更新，应建立“变事后应急为事前预警”的观念，通过一定的方式评估城市应急预警机制是否健全、灾害预警是否及时、灾害发生后应急预案是否真实有效。

建议1

城市防洪排涝标准亟须提高

钮新强表示，经过长期特别是“十三五”时期的持续建设，我国主要城市防洪排涝能力得到显著提高。但由于历史遗留问题、资金投入不足等原因，我国大部分城市目前的防洪治涝标准仍然偏低，不能满足新时期城市可持续、高质量的发展要求。

以长江流域为例，多数城市现状防洪能力不足100年一遇，防涝能力5-20年一遇，部分重要基础设施和工业园区的保护堤防仍为4-5级堤防，防洪风险较大。

当前我国正处在城镇化的高峰期，城镇化率由新中国成立初期的10.64%提高到2020年的63.89%，社会财富、优质资源和精英人口向重要城镇高度聚集，部分城市人均GDP已达到发达国家水平。

“城市‘淹不起’，也‘淹不得’。加之近年来气候异常，极端降雨事件频发，亟须提高防洪排涝标准，为城市可持续、高质量发展提供高标准的防洪安全保障。”钮新强说。

他还表示，世界发达国家重要防洪保护区防洪治涝标准都较高，如美国纽约防洪标准为150年一遇、日本东京防洪标准为200年一遇。对标国外发达城市，我国城镇化水平较高、经济发展态势较好的重要城市，应在协调流域防洪的基础上，科学系统提高防洪排涝标准，提升防洪工程等级，增强极端天气洪涝风险应对能力。

建议2

规划时预留一定体量的涝水调蓄空间

“韧性城市”怎么建设？钮新强建议，应超前规划，为超标准极端降雨预留出路。他解释说，城市布局应增强空间复合利用，在制定国土空间规划时预留一定体量的涝水调蓄空间，增加城市雨洪公园和涝水行泄通道建设，为超标准涝水预留出路。同时，加强雨洪公园、地下车库等超标准降雨消纳空间灾后恢复能力建设，增强城市极端灾害天气应对韧性。

同时，要创新海绵城市建设思路。对于山区丘陵型城市，充分利用地形高差，沿山顶、坡地、坪坝、河谷依次采用“高蓄、坡滞、低缓排”措施，构建阶梯式向下的“梯田海绵”系统，逐级消纳雨水；对于平原河网型城市，打通江-湖、港-湖、湖-湖阻隔，打造串联小尺度绿地沟塘和大尺度河湖水系的“大海绵”水网系统，推动城市排涝从分散点、线向系统网络转变。

此外，提高重要基础设施和生命通道安全运行保障能力。基于底线思维，对于医院、学校、地铁、火车站等重要基础设施、交通枢纽、生命通道，宜结合建筑物局部景观打造，采取挡、堵、抽等末端治理措施，提高城市生命线工程防洪排涝标准，并在行业标准和设计规范中进行明确；加强城市应急抢修和备用物资储备建设，保障供水、供气、供电和通信系统运行，确保城市基本功能不至于崩溃，增强超标准极端暴雨防御韧性。

建议3

增加体现城市应急预警能力的评价指标

今年，田春艳带来了《完善城市体检评估体系中安全韧性方面的指标》的建议。

田春艳说，“一年一体检、五年一评估”的城市体检工作，对打造城市安全和韧性有很重要的意义。目前，城市体检评估体系包括8个方面65项指标，其中安全韧性方面有7个指标，占比10.8%，且仅有一项为底线指标，其他均为导向指标。对此，她建议在城市体检评估指标体系中增加两个相关指标，即市政基础设施预警检测率、市政基础设施完好率。

同时，在已有指标基础上继续优化城市防涝指标。她说，目前在安全韧性方面包含两个城市防涝指标，分别为常年出现内涝积水点的数量、市辖区建成区内具有渗透能力的地表面积占建成区面积的百分比。

然而，在面临极端暴雨时，整个城市都受到灾害的冲击，常年内涝积水点的数量能否充分体现防涝能力，值得商榷。另一方面，城市地面具有渗透能力是海绵城市的建设目标之一，在雨量较小时可以起到消纳雨水防止积存的作用，但当遇到类似郑州“7·20”的特大暴雨时，这一指标起到的作用不大。这些指标的合理性和充分性都需要结合历年来城市水灾情况重新进行系统研究，并对指标进行优化，力争最大限度代表城市防洪涝的能力。

她建议，增加体现城市应急预警能力的评价指标，建立“变事后应急为事前预警”的观念，采用数字化技术手段搭建国家和地方联动的城市安全预警系统（含道路、桥梁等基础设施）。通过一定的方式评估城市应急预警机制是否健全、灾害预警是否及时、灾害发生后应急预案是否真实有效。

建议4

完善极端天气城市预报预警

全国政协委员、中国气象局公共气象服务中心气象服务首席专家朱定真表示，《关于推进政府和社会应急联动机制以重大气象灾害预警为先导》是他今年的重点提案之一。他认为，这有利于在极端、异常天气更频繁出现之时处变不惊，有效应对。此外，他准备在全国两会上提出关于重视国家公共卫生防控气候变化风险、建设国家风能太阳能(000591)资源专业观测网等方面的提案。

全国人大代表、广东省揭阳市水利水电技术中心副主任、总工程师陈旭斌也建议，完善极端天气城市预报预警和公共服务设施防洪排涝应急响应机制，明确预警等级内涵，落实工作任务、响应程序和处置措施。他同时建议，加强水灾害应急预案体系建设，推进洪涝风险图编制及社会化应用，探索划定洪涝风险控制线和灾害风险区。此外，还可以采取暗渠复明、山体截洪、深隧排洪等措施，推进城市防洪排涝大系统建设，建立完善流域、区域、城市协同匹配的防洪排涝体系。

■ 背景

何为“韧性城市”？

北京市应急管理局副局长刘斌表示，“韧性城市”是指城市在面临自然和社会压力冲击，特别是遭受重大安全事故、极端天气、地震、洪涝、重大疫情等突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展能力，是城市安全发展的新范式。

新京报记者 吴婷婷 张璐 王景曦