上半年PPP投资额下降近20% 政策回暖能否重燃资本热情

　　作者： 陈益刊

　　政府和社会资本合作（下称“PPP”）市场依然低迷。

　　7月25日，财政部PPP中心公布最新数据显示，今年上半年财政部PPP综合信息平台管理库项目中，新入库PPP项目279个,投资额4586亿元，同比减少1140亿元、下降19.9%。受多重因素影响，2019年以来新入库PPP项目投资额每年都呈现两位数降幅，PPP市场持续低迷，不过今年上半年降幅较前些年有所收窄。

　　多位PPP专家告诉第一财经，受地方财力紧张、地方政府专项债券挤压、严监管等因素影响，今年上半年PPP投资额继续呈现下滑势头，PPP复苏不明显。不过4月份中央要求全面加强基础设施建设，并少见地要求推动PPP模式来吸引社会资本参与市政设施投资运营，地方对PPP信心恢复，预计下半年PPP入库量会增长。

　　剖析上半年PPP投资大降

　　PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府择优选择社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

　　2014年起财政部等大力推广PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP项目和拟投资规模快速攀升，出现“野蛮生长”，带来一系列问题，比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。为了规范PPP模式发展，2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目。而受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷，PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。

　　“从上半年数据看，PPP还是没有明显复苏。新入库项目数量分布也不均衡，入库项目多的地方，是原来推PPP项目相对较少的地区。”一位地方财政人士告诉第一财经。

　　今年上半年中西部地区项目多，甘肃、辽宁、江西投资额居前三。

　　对于今年上半年PPP投资依然不振的情况，清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，适合做PPP的好项目在过去几年基本上已经做完了，余下的多是硬骨头，不那么容易落地。加上各地财政承受力也差不多接近或达到上限，空间已经不那么大。而且不少地方政府受疫情冲击和房地产爆雷后，财政吃紧，很难做政府支付或补贴的PPP项目。

　　财政部PPP中心数据显示，截至今年上半年，PPP综合信息平台管理库累计在库PPP项目10354个，投资额16.5万亿元。中国早已成为全球最大的PPP市场。

　　由于前期PPP项目大量落地，地方政府进入了付费阶段，PPP付费压力逐步增加。“目前各地以前做的PPP项目正面临付费压力。地方也真真切切感受到了压力。”上述地方财政人士称。

　　财政部PPP中心数据显示，截至今年上半年，PPP综合信息平台管理库中，累计开工建设项目5280个、投资额8.7万亿元，开工率53.1%。累计运营服务项目1988个，投资额2.8万亿元。

　　今年上半年受疫情冲击、楼市低迷、退税减税等因素，全国地方一般公共预算收入少见出现下滑（-7.9%），地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入降幅（-31.4%）更大，地方财政收支矛盾加剧。

　　王守清表示，社会资本方包括央企存在被地方政府拖欠资金的情况，做PPP也谨慎许多，他们更愿意做专项债等政府出钱的传统模式项目。这也是PPP低迷的原因之一。

　　PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，PPP投资领域与专项债高度重合，上半年专项债发行规模较大，对PPP空间产生了一定挤压。

　　公开数据显示，今年上半年全国地方政府新增专项债券规模约3.4万亿元，比去年同期增加约2.4万亿元。今年新增专项债券基本在上半年发行完毕，速度史无前例。

　　“另外上半年审计部门对各地PPP项目进行了较大规模的审计，地方政府有关部门要配合审计工作，推进PPP的工作可能受到了一定影响。”金永祥说。

　　PPP专家、济邦咨询张燎告诉第一财经，PPP相关的采购、尽调、谈判、融资安排等商务活动都需要交通出行和面对面交流，疫情管控也会对业务量产生一定影响。

　　张燎表示，受地方政府财政收入减少和空间上限的影响，PPP总量并未回暖，相反同比有下滑，半年报已经印证了这点。但是PPP里面有结构性热点，就是关注热点从PPP交易阶段，向实施阶段的PPP履约绩效考评和监管等转移。

　　下半年PPP市场将有好转

　　4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求，全面加强基础设施建设。其中在提及强化基础设施建设支撑保障时称，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。

　　多位接受第一财经采访的专家认为，这体现了中央高度重视社会资本作用，而PPP模式仍是一条“光明正道”，在未来基建投资中将担当重任。

　　张燎认为，今年上半年PPP模式多次得到中央会议、国务院文件支持，以稳住经济大盘。除了政府专项债以外，PPP是目前合规的适用于大规模基建项目的投融资工具。中央在出台新的基建投融资政策和模式之前，PPP是最立等可用的合规模式。

　　金永祥表示，PPP入库前需要一个准备周期，上半年入库的项目很多是去年启动的。今年上半年PPP政策回暖，地方政府对PPP的信心明显恢复，相应的，新启动的PPP项目企稳回升，预计下半年PPP入库量会随之企稳回升。

　　王守清认为，一个PPP项目入库前，往往需要5~10个月，因此不可能在上半年统计数据中体现出来。中央支持PPP的回暖信号，可能下半年才会有一些反应的体现。预计PPP投资额可能会略有增长。

　　金永祥认为，预计下半年专项债券发行节奏会放缓，PPP的发展空间也会扩大。今年对PPP审计的目的，主要是如何保证把以后新推出的PPP项目做好，近期PPP发展方向更加清晰，这有利于下半年乃至明年PPP的发展，预期PPP在稳增长方面的作用会进一步显现。

　　PPP投资规模大，周期长，目前PPP发展中还面临资金难题。近期国务院决定设立3000亿元开发性金融债，并新增政策性开发性银行8000亿元信贷额度，这也有利于重大基建项目融资。早前央行发文，也在加大对有效投资等金融支持力度中，也要求做好民间投资、政府和社会资本合作的金融支持工作。

　　张燎建议，在PPP发力稳投资方面，重点从“存量PPP”中挖潜。这主要指花大力气把尚未实质性启动采购、采购进行当中、采购完成后一直无法开工建设（往往是卡在融资不成功上）等三类PPP项目，设法找准原因、分类施策，加快推进，促进基础设施投资。

　　财政部PPP中心数据显示，PPP财政支出责任总体处于安全区间。全国2763个有PPP项目在库的行政区中，2729个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中2035个行政区财承占比低于7%预警线，1574个行政区低于5%；有34个行政区超10%，这些行政区已停止新项目入库。