六大体会解读政府工作报告：最大亮点在“降成本”

　　2019年3月5日上午第十三届全国人民代表大会第二次会议开幕，审议2019年政府工作报告。本次政府报告既是对过去一年政府工作的总结，也是对2019年国民经济和社会发展行动方案的前瞻。以下主要分享我们初步学习本次政府工作报告后的六点体会：

　　第一，从经济发展目标来看，本次报告对于GDP增速目标给出了弹性区间，在保持政策灵活的同时凸显“底线思维”。本次报告与2018年政府工作报告中增长目标为6.5%左右不同，提出2019年目标是“国内生产总值增长6%-6.5%”。一方面，较上年调低了GDP的增速目标，这表明政府可能对GDP增速下滑的容忍度进一步提高；另一方面，6%的最低增速体现了经济增长“底线”，这可能意味着要完成“城镇新增就业1100万人以上，调查失业率5.5%左右，登记失业率4.5%以内”的稳就业目标至少需要6%的经济增长。充分就业需要的经济增长中枢由8%（所谓的“保8”）下降至6%，这也从侧面反应出近年来中国经济“减速换挡”确实带来了近年来较高质量发展。从当前中国经济发展的阶段性矛盾来看，对GDP增速目标给出弹性空间，在保持政策灵活的同时凸显“底线思维”。可以预见，政府的经济目标有望在未来进一步朝着这一方向转变。

　　第二，整体而言，我们认为今年的政府工作报告最大亮点在“降成本”。本次报告首先回顾了过去一年中国经济取得的瞩目成绩、政府工作的八个主要方面，并提出2019年我国经济社会发展总体要求和政策取向。从报告中公布的各项重要宏观经济数据可以看出，过去一年中国经济取得的成绩令人瞩目，超额完成过去一年制定的量化指标，政府的各项工作卓有成效，在内外环境剧变的2018年，这一成绩实属难得。从报告中阐明的2019年政策取向来看，本次政府工作报告的最大亮点在“降成本”。具体而言，报告较2018年新增多项量化指标，分别是“将制造业等行业现行16%的税率降至13%”、“将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%”、“下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%”、“小规模纳税人增值税起征点从月销售额3 万元提高到10 万元”、“两年内基本取消全国高速公路省界收费站”、“一般工商业平均电价再降低10%”，“今年中小企业宽带平均资费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上，在全国实行‘携号转网"。相关政策可以“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2 万亿元”。另外，“降成本”除了体现在减少宏观税负上的切实举措，对于其他一些制度性交易成本，报告中也有“政府部门做好服务是本分，服务不好是失职”、“让企业多用时间跑市场、少费功夫跑审批”、“建立政务服务‘好差评’制度，服务绩效由企业和群众来评判”等让人眼前一亮的表述。

　　第三，从相关配套政策的表述看，本次报告针对政府目标的弹性空间，提出“积极的财政政策”、“稳健的货币政策”与“就业优先政策”的组合。其中，就业优先政策而言，今年报告首次将就业优先政策置于宏观政策层面，强调“就业优先政策”要“全面发力”，凸显“稳就业”的重要。这可能意味着在2019年各项政策目标中，“保就业”是一个不能被舍弃的目标，其他一些有冲突的政策目标（如去产能等）可能会让位于充分就业这一政策目标。财政政策方面，强调“积极的财政政策”要“加力提效”。 本年度财政政策的赤字规模和赤字率较去年双双上升，财政支出结构进一步向地方倾斜的趋势加强。从财政赤字来看，今年的财政赤字规模为2.76 万亿元，其中中央财政赤字1.83 万亿元，地方财政赤字9300 亿元，均较去年有所提升。赤字率也从2018年的2.6%上调至2.8%，比去年预算高0.2 个百分点。在中国经济总体趋稳的大背景下，这种主动调节突出了财政政策的逆周期调节功能，如本次报告所言，这种调整“为应对今后可能出现的风险留出政策空间”。同时，中央对地方一般性转移支付增长率保持2018年的10.9%不变，但是地方专项债券（新增债）由去年的1.35万亿增加至今年的2.15万亿。财政支出结构进一步向地方倾斜，一则有利于化解央地财事权不匹配这一长期结构性矛盾。同时，这可能也与防范系统性风险的大背景下，中央将继续推进地方债务清理整顿的政策意图有关。货币政策方面，强调“稳健的货币政策”要“松紧适度”。今年报告对货币政策的广义货币M2和社会融资规模的表述来看，没有对其增长率做出约束，强调“广义货币M2 和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配”。而2018年的政府工作报告中的表述是“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长，维持流动性合理稳定”。这种表述的转变相当于进一步解释了什么是合理增长，适度即合理。另外，关于去产能方面的表述，今年的工作报告相比去年显得模糊，没有给定具体指标，仅保留“市场化去产能”这样的表述。

　　第四，从实现经济发展目标可能遇到的困难看，本次报告凸显实事求是的风格，打好了“提前量”。一方面，报告对于实现经济发展目标可能遇到的困难认识得极为冷静深刻，提出“我们面对的是两难多难问题增多的复杂局面”这样的切合实际的表述；另一方面，报告对可能遇到的困难打好了“提前亮”，提出需要“处理好当前与长远等多种关系”、“统筹好国内与国际的关系”、“平衡好稳增长与防风险的关系”、“处理好政府与市场的关系”予以应对。就“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2 万亿元”给各级财政带来的压力而言，工作报告指出“各级政府要过紧日子”、“中央财政要开源节流”，并且提出“一般性支出压减5%以上、‘三公’经费再压减3%左右”的具体应对策略，打好了“提前量”，进一步稳定了预期，提振了市场信心。

　　第五，经济增长的弹性区间，政策工具的有效组合，使得政策空间可以更多朝着经济结构问题、民生问题等方面发力。本次报告在民生领域提出“国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上，中央财政教育支出安排超过1万亿元”、“降低并统一大病保险起付线，报销比例由50%提高到60%”等具体目标，以明确的任务目标回应了近期社会各界广泛关注的热点问题。

　　第六，本次报告的多项政策举措同时也可以视为政府主动施策，应对外部国际经济政治环境变动的挑战。在中美经贸摩擦的背景下，一方面进一步全面开放，“进一步放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，允许更多领域实行外资独资经营”；另一方面进一步深化改革，“加快国资国企改革”、“深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场”。这些政策既可以视为是中长期视野下增强中国企业市场竞争力、改善中国经济增进国民福祉、助推中国经济结构转型所必不可缺的措施。也可以看作是中国政府主动应对外部国际经济政治环境变化的针对性举措。

　　总体而言，我们认为，无论是从短期还是中长期视角来看，本次政府报告体现出来的发展理念和政策逻辑、提出的具体政策举措，进一步稳定了市场预期，对于中国经济转型到高质量发展阶段都是必要的。在理清诸多层面相互交织叠加的复杂经济社会问题之后，中国政府当前正在做正确的事情。但是，两个方面的问题仍然值得我们密切关注：其一，两难多难问题增多的复杂局面不能低估。降成本、去产能、去杆杠、稳就业等问题中的政策两难甚至多难的困境需要打好“提前量”；其二，我国发展仍处于重要战略机遇期，改革开放的时间窗口要紧紧把握。中美贸易摩擦乃至潜在的国际治理体系摩擦，始终构成中国这样一个高度外向型经济体的最大的外生性约束。中国经济的内部结构扭曲与系统性风险问题的解决，可能具有很强的时间紧迫性。因而，我们认为，保持当前的政策定力，坚决实施政府报告中提出的诸多改革政策并加快推进，有望推动中国经济的高质量发展。

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