关于防范化解地方政府隐性债务风险的思考

　　摘要

　　防范化解重大风险是我国三大攻坚战之首。对于地方政府隐性债务，需坚持“遏制增量，化解存量”的原则。对于存量隐性债务，可以采取偿还、承接、转化的模式来化解其风险。鼓励城投公司等与金融机构协商，通过借新还旧、展期等方式将隐性债务置换为合适的金融工具，从而降低债务本金偿付压力和利息负担。

　　关键词：隐性债务  防风险  源头管控  债务置换

　　张旭  成睿

　　防

　　范化解重大风险是我国三大攻坚战之首。自2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称“43号文”）发布以来，各级地方政府加快建立规范的举债融资机制，地方政府显性债务得到有效治理，目前我国地方政府债务风险总体可控。

　　但在过去几年，仍有一些地方政府在法定限额以外，通过融资平台公司违法违规或者变相举债。笔者认为，要坚决遏制地方政府增量隐性债务，积极稳妥地化解存量隐性债务。对于地方政府存量隐性债务，鼓励城投公司与金融机构协商，通过借新还旧、展期等方式将隐性债务置换为合适的金融工具，从而降低债务本金偿付压力和利息负担。

　　地方政府隐性债务的含义及表现形式

　　从43号文来看，地方政府债务限额管理和预算管理是地方政府债务管理的两个有力抓手。在实务中，这两个抓手对于地方政府债务增速起到了有效限制作用，但对于违法违规举债和变相举债行为的制约则相对有限。一方面，违法违规举债和变相举债所形成的债务并不增加显性债务规模，规避了限额管理。另一方面，政府预算实行“一年一编”的方式，中期财政规划编制实行三年滚动方式，而这部分债务的期限大多超过三年，因此也规避了预算管理。在实践中，出现了泛化滥用政府和社会资本合作（PPP）模式、超出财政承受能力上项目，甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题，增加了地方政府隐性债务风险。

　　地方政府隐性债务通常是指地方政府在法定政府债务限额之外举借的，承诺以财政资金偿还以及违法提供担保的债务。根据隐性债务来源，可以将其分为三类：一是由地方政府（含政府部门和机构，下同）、国有企事业单位等举借，约定由财政资金偿还的债务；二是由国有企事业单位等举借，由地方政府提供担保的债务；三是地方政府在设立政府投资基金、开展PPP项目以及政府购买服务等过程中，通过回购本金、承诺保底收益等形式所形成的政府中长期支出事项。笔者针对目前已经出现的隐性债务，将其具体划分为以下七种形式：

　　第一种：通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入或者提供担保、回购等信用支持而形成的，实际上依靠财政资金偿还的债务；由地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借的，实际上依靠财政资金偿还的债务。

　　第二种：在参与PPP项目以及设立或者参与设立各类政府投资基金时，约定由政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方的最低收益，以及通过其他“名股实债”方式融资的。

　　第三种：利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设—移交（BT）方式实施工程建设、采取承包方带资承包方式或者以决（结）算未完成等理由拖延支付工程款从而规避政府债务管理的。

　　第四种：将机关、事业单位、社会团体的国有资产用作相关单位和个人融资业务的抵质押物，以及以售后回租、售后回购等方式变相进行抵押、质押，或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资的。

　　第五种：将政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资、入股等供应程序的土地注入企业并要求企业融资，或者承诺将预期土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资的。

　　第六种：在审批或者开工建设需要由政府出资的项目时，未考虑财政承受能力和政府投资能力而导致增加政府隐性债务的。

　　第七种：其他违法违规举借债务的情形。

　　需要指出的是，“债务”与“负债”之间既存在联系，也存在区别。负债是会计学的概念，代表未来支出责任。规范的PPP项目会给政府带来中长期的支出责任；不规范的PPP项目，由于财政承受能力测算错误、合同中具有不合理的政府兜底约定等，较有可能形成地方政府隐性债务。

　　坚决遏制增量隐性债务  积极稳妥地化解存量隐性债务

　　（一）坚决遏制增量隐性债务

　　在对隐性债务进行治理时，笔者认为需采取“遏制增量，化解存量”的原则。在“遏制增量”过程中，坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。同时，加强风险源头管控，硬化预算约束，严格进行项目审核，防止以新增隐性债务方式上新项目。此外，管控好新增项目融资的金融“闸门”，对于没有稳定经营性现金流作为还款来源或者没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不向其提供融资。

　　（二）积极稳妥地化解存量隐性债务

　　坚持“中央不救助，政府不兜底”的原则来化解存量隐性债务，做到“谁家的孩子谁家抱”，打消“两个幻觉”：即地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”；金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。在实务中，有部分投资者认为，一旦某笔债务被认定为地方政府隐性债务，就会得到地方政府兜底。实际上，这个观点是错误的。因为这类债务可能是由违法违规行为产生的，在法律上并不属于政府债务，政府也不负有偿还责任。

　　对于地方政府存量隐性债务，可以采取偿还、承接、转化三种模式来积极稳妥地化解其风险。

　　一是偿还模式。在偿还模式下，既可以安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金偿还，也可以出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还，还可以由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还。但是对于偿还模式，有这样一个悖论：一方面，举借隐性债务通常是由于本地财力不足；另一方面，财力不足的地方又很难腾挪出资金来偿还存量隐性债务。很显然，偿还模式在隐性债务化解中的作用有限。

　　二是承接模式。在承接模式下，可以将地方政府新增发债所筹集的资金用于存量项目，进而承接存量的隐性债务。这种模式与43号文中所提出的地方政府债务置换具有相似之处，但从严格意义上讲，不宜使用“置换”这种表述。自2015年开始实施的地方政府债务置换，是通过发行地方政府债券来置换以贷款、企业债券、非标等形式出现的地方政府债务，体现了“以政府债务置换政府债务”的等价置换原则。而在隐性债务承接中，是通过发行地方政府债券来承接地方政府隐性债务。鉴于隐性债务并非地方政府债务，两者并不等价，因此这种模式在本质上是“承接”而不是“置换”。

　　三是转化模式。在转化模式下，可以将部分具有稳定现金流的隐性债务合规地转化为企业经营性债务，以减轻政府的偿债压力。例如，约定由政府及其部门回购社会资本方投资本金的PPP项目会形成隐性债务。对于此类债务，可以依照法制化的原则取消上述约定，重新架构项目的运营模式，将其转化为规范的PPP项目并履行相关手续，则其所对应的隐性债务将转化为企业经营性债务。转化模式既不需要像偿还模式那样耗费大量的财政资金，又不需要像承接模式那样占用较大的地方政府债务额度，而且这种模式具有较强的可操作性。笔者预计通过这种模式化解的隐性债务规模会相对较大。

　　运用合适的金融工具降低地方政府存量隐性债务风险

　　为降低地方政府存量隐性债务本金偿付压力和利息负担，应鼓励城投公司等与金融机构协商，通过借新还旧、展期等方式将隐性债务置换为合适的金融工具，从而降低存量隐性债务风险。在被置换标的选择上，建议优选除贷款和标准化债券以外的金融工具，因为这类金融工具通常成本较高、期限较短，形成的债务压力更大。具体来说，有以下建议：

　　一是在金融工具利率方面，对于原来资金成本较低的商业银行来说，可将金融工具的利率确定为接近市场贷款基准利率；对于其他商业银行和非银行金融机构来说，可以通过更为市场化的方式对金融工具进行定价，实现城投公司、金融机构与地方政府之间的“三赢”。

　　二是在金融工具期限选择方面，一般选择10年期及以下的期限。从一些地区已出台的防范化解地方政府隐性债务风险实施方案来看，大体上要用5～10年的时间将隐性债务风险化解完毕，因此笔者建议金融工具的期限不宜超过10年。例如，对于资金来源稳定且擅长中长期资产投资的商业银行来说，可多投放10年期的长期限贷款；对于其他商业银行来说，可侧重于投放3～5年期的贷款；对于其他非银行金融机构来说，可根据自身偏好灵活地选择金融工具的期限。

　　三是在资金来源方面，建议金融机构更多地利用市场化方式进行融资，让市场在金融资源配置过程中发挥决定性作用。

　　四是在隐性债务置换规模方面，建议由城投公司与金融机构通过市场化原则协商确定，不强求金融机构在短期内将全部存量隐性债务置换。

　　需要说明的是，上述方案仅仅是改变了隐性债务的表现形式，即由高息的、剩余期限较短的债务转化为低息的、剩余期限较长的债务，缓解了地方政府存量隐性债务风险，但通常并不会降低存量隐性债务余额。

　　也许有部分投资者认为，上述方案相当于政府对隐性债务兜底，会形成道德风险。其实不然，城投公司和金融机构通过市场化协商的方式达成协议，且城投公司需要根据金融机构的要求提供相应的增信措施，因此并不存在所谓的“政府兜底”。此外，金融机构信用与政府信用具有本质区别，由金融机构通过金融工具置换隐性债务与政府兜底也有着本质的区别。（本文仅代表个人观点，不代表所在单位观点）

　　作者单位：张旭  光大证券(601788)研究所

　　成睿  中国银行(601988)间市场交易商协会

　　责任编辑：鹿宁宁  印颖

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